新形勢下城投公司市場化轉型方向與策略分析

王海紅 彭 程 .臺州市城市建設投資發展集團有限公司 .中國投資咨詢有限責任公司

一、城投公司市場化轉型面臨的問題

城投公司，一般又稱為“地方政府投融資平臺”，是在我國特定的財稅體制和城市化快速推進背景下，由地方政府主導逐漸演變產生的，在城市化進程中發揮了重要作用。進入到新時代后，GDP 增長不再是各地方追求發展的唯一目標，各地依靠投資拉動GDP 增長的模式將徹底轉變，城投公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也基本完成。未來地方政府的公益性、準公益性項目，將會以政府購買、政府補貼等更為規范的方式來進行。因此，城投公司亟待進行市場化轉型。

城投公司在市場化轉型過程中面臨不少問題，而且不同層級、地域的城投公司因資源稟賦和功能不一樣，面臨的問題也各異，但也存在一些“通病”，總的來說主要包括以下幾方面：

一是企業治理方面：法人治理結構不完善，離市場化要求還存在一定差距，治理能力有待加強。城投公司名義上是企業，實質上無論管理模式還是人員性質，都具有濃厚的行政化色彩，有些地方的城投公司甚至還存在和政府部門“兩塊牌子一套班子”的情況。有些地方經過系列改革，已實現了“政企分離”，但法人治理結構不完善的問題還是較普遍，例如還存在董事長和總經理一人兼任、監事會未能履職、外部董事缺乏等問題；有些城投公司法人治理結構看似較為完善，實質是“有形無實”，董監事主觀能動性和法人治理水平有待提高。

二是業務經營方面：企業自身造血能力不強，資本運作能力偏弱，加上融資政策緊縮加大了企業融資壓力，加劇了轉型壓力。與此同時，由于原來的城投公司依賴政府賦予的資源而發展，導致脫離政府支持后，不少城投公司業務市場積累不足、決策機制緩慢，市場競爭力弱的問題顯現；在金融與投資業務方面，城投公司(金控類)等在市場營銷和風控領域的業務經驗不足，缺乏相對成熟的制度體系，在產業引導基金、投資并購、小貸等業務領域可能面臨裹足不前的窘境。

三是與政府的關系方面：仍受一定程度的行政制約及干涉。帶有較濃厚的行政色彩是不少城投公司在經營管理轉型上面臨的難題。雖然形式上“政企分離”了，但不少基建項目背后實際還是由政府決策和指揮，城投公司只是擔當執行者角色；而且在某些政府職能轉變不到位的情況下，城投公司市場化轉型還受制于職能定位的約束，有些只能以子公司為核心采取局部市場化轉型的方法。對此，城投公司的改革必須要從職能、經營決策權、人員管理等方面徹底去開展，否則市場化轉型很可能就發展成了“新瓶裝舊酒”。

此外，資金運作方式落后、債務負擔沉重等問題也是不少城投公司市場化轉型的重要阻礙因素。

二、城投市場化轉型的方向

在國企改革背景下，雖然城投公司改革的主流方向是市場化，但是根據功能類型不同，城投公司市場化轉型的細分方向實際上存在差異。對此，陜西、山東、湖南、重慶等省市相繼發布融資平臺轉型或管理的文件，總體上看均采取“分類施策”的策略，對“空殼類”公司直接關閉，其他則轉型成一批市場化運作的公益類或商業類國有企業。

綜合城投行業轉型現狀以及中央和相關省市國資國企系列政策文件等因素的考慮和評估，筆者認為城投公司市場化轉型未來將主要聚焦于以下方向：

第一，向城市綜合服務商轉型發展。針對原來以土地儲備和基礎設施建設類的城投公司而言，可以基于原有業務資源和經驗，積極爭取水、電、熱、氣等公用事業領域的特許經營權，并參與城市道路、環境治理和生態建設、醫療、文體等基礎設施和公用事業領域項目的建設和運營，以拓展或擴大公共產品和服務業務規模，由此逐步轉型為城市綜合服務商。由此，城投公司既可以利用相關特許經營權向社會獲取穩定的經營收入和現金流，還可以從中獲得政府對相關公用事業的補貼收入，這有利于增強城投公司自身造血能力。

第二，向國有資本投資運營公司轉型發展。新時期國有資本投資運營公司要求以提升資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標。在各地政府面臨改變傳統基建發展道路、引導地方經濟產業升級迫切需求的情況下，產業轉型成為主要突破口。在這種背景下，城投公司轉型關鍵是從融資端向投資端轉變。對此，東部發達地區的一些政府通過注資、整合重組等方式為平臺公司解決歷史包袱、壯大城投公司資產規模，在此基礎上將相關平臺公司轉型為產業引導型、投資控股型、扶持創業型等企業。其中不少城投公司被定位為區域綜合性國有金融投資平臺，通過與銀行、社會資本及地方政府組建產業投資基金的形式，發揮孵化地方產業、優化產業布局的積極作用。此外，在能源環保等國家重點發展的戰略新興產業領域，借助泛市值管理模式及股權投資路徑，對相關上市公司并購基金進行投資，由此促進地方產業優化與創新，并有助于鞏固國企市場主導地位。同時也有利于帶動相關投資機構、社會資本進入地區產業投資領域，進而促進地方產業轉型升級發展。

第三，向專業化的實體產業公司轉型發展。專注于某一實體產業，基于以往在該領域的業務經驗和資源，向專業化的經營公司轉型發展。隨著國企改革三年行動方案的逐步推進與落實，相關專家明確未來國企改革將向“資企分離”發展，即把資本運營職能剝離到國有資本投資公司與運營公司，使大多數國有企業回歸實體經濟。

三、城投公司市場化轉型策略及建議

基于城投公司市場化轉型面臨的系列問題，城投公司要成功實現市場化轉型，實現業務可持續發展，筆者認為有以下幾個重點：

首先，明確戰略定位和目標。明確發展定位和目標是城投公司市場化轉型成功與否的重要因素，這決定著城投公司最后轉型成什么類型的企業以及如何選擇轉型路徑的問題。結合前述分析，未來僅有純公益類業務的城投公司將消失，兼有公益類和準公益類業務的城投公司具備向城市綜合運營服務商轉型的基礎和潛力，其中像以交通、水電氣熱等準公益類業務為主的城投公司還可能通過對產業鏈進行縱深延伸向專業化實體產業公司發展；以經營性業務為主的城投公司既可能發展為投控型公司也可能成為實體產業公司。

城投公司需制定新時期背景下適合自身的戰略規劃體系，并明確城投公司轉型的方向及目標。這不僅有利于避免在轉型發展過程中受市場業務等多方因素的干擾，保證市場化轉型不背離其發展大方向；同時也有助于企業資源的集聚和有效利用。

其次，注重內外部關系理順。一方面理順外部政企關系，從以往依靠政府信用擔保轉向依靠企業自身信用進行融資、從依靠政府給予或派發指令開展項目的業務模式轉向國有資本授權管理體制下的契約化模式，按照市場化方式開展企業對外經營。另一方面，理順城投公司內部職能部門之間、城投公司與下屬子公司之間的權責關系。根據城投公司發展定位的不同，其內部職能機構設置以及對子公司的管控模式等存在差異，例如轉型為投控型的城投公司對子公司的管控可能更偏向財務管控，而產業型的城投公司采取的管控模式通常更傾向運營管控。上述兩方面關系的理順和厘清，是城投公司從實質上實現市場化轉型的重要條件，否則城投市場化轉型就只是停留于表面。

最后，從企業治理、業務以及人員管理三個維度進行市場化轉型。企業治理需要去行政化和公司治理企業化。一方面要完善企業法人治理結構與組織體系，在發展戰略指引下采取配套的管控模式；另一方面，開展并完善制度流程建設，健全風險內控制度體系，實現企業規范化管理。

城投公司業務轉型最直接的目的就是為了增強自身造血能力，實現市場化經營。在明確了戰略定位和發展目標的基礎上，城投公司業務轉型的路徑，最直接且快捷有效的方式是由政府注入優質資源來增強城投公司造血能力，但這個條件受限于地方政府能力和區域資源稟賦，實質上只能算資產整合，并不是城投自身“脫胎換骨”真正成功實現了市場化轉型。除了這種方式外，參考上海城投、合肥建投、天津城投等優秀城投公司的發展經驗，實踐中還有兩種主要方式助力城投業務轉型發展。一是加強資本運作。城投公司主要通過股權投資、產業投資基金、并購、上市等資本運作方式優化業務結構、引導和扶持地方產業發展，進而實現資本溢價，以增強自身造血能力。另一個是進行混改，例如天津城投。城投公司開展混改有助于產權實現多元化，且能借助外部力量淡化其“自帶”的行政色彩，同時還便于引入市場化企業管理模式，為企業注入發展活力的同時，推動其向市場化運轉的現代企業制度轉型。

人員是城投公司市場化轉型關鍵的推動力量。城投市場化轉型要注重對員工市場化觀念的引導和轉變，積極向地方國資監管部門爭取在人力方面的最大限度放權、授權，并構建配套的市場化人力資源機制；在引才育才方面建立“能者上、庸者下、劣者汰”的員工選拔任用制度，積極探索“職業經理人制度、員工持股”等制度的適用路徑；同時緊抓績效考核與落實效果，杜絕人力資源和激勵機制流于形式，形成有利于轉型發展的用人導向，激發企業內生活力。