關于權力質押在信貸實踐中的思考

熊寒奔 中國農業發展銀行益陽市分行營業部

近年來，隨著國家政策的不斷深化調整，政策性、國有大型商業銀行業務總量呈跨越式增長，信貸支持結構持續優化，資金投向的重心也由傳統客戶支持向鄉村振興和國家重大區域發展戰略項目轉變。由于業務發展步伐的加快，可用于貸款擔保的抵押物和符合條件的保證人相對不足，逐步開始著眼于以項目未來收益及其對應的收費權或其他權力作為擔保補充。但權力質押不同于一般的擔保，由于國家相關法律法規尚不完善，在質押登記辦理過程中仍存在法律和操作等方面的問題和風險，如何加強權力質押信貸管理已成為各金融機構業務發展中亟待解決的問題。

一、抽樣調查基本情況和現狀

從調查的情況來看，從去年初到今年上半年，湖南省某分行累計審批的各類貸款中涉及到收費權質押的共83筆，分別占其審批中長期項目貸款筆數及金額的27.03%和23.97%，涉及的收費權包括水費、污水處理費、景區門票、電視收視費、醫院收費等，其中污水處理費收費權質押19筆，在所有收費權質押中占比最高。

二、加強權力質押管理的重要性

在金融實踐創新過程中，借款人面臨最為實際的問題就是抵押擔保物不足，尤其在支持農業農村領域，能夠做到全額抵押的屈指可數。隨著我國經濟社會發展，基礎設施建設力度不斷加大，許多經濟或社會效益較好，但建設資金投入較大而難以全額或盡快到位的項目，則開始利用經營性項目自身或借款人綜合收益作為項目還款來源進行融資，其中收費權質押成為一種重要方式。近年來，無論是在支持民營經濟生產、加工、銷售一體化，還是在支持全域旅游、農村路網、水利、農村人居生態環境建設等領域中，金融機構均應用了收費權質押，在今后的業務發展中，其重要性也將日漸凸顯。

一是防控信貸風險的有效補充。當前，以某政策性銀行的一般固定資產貸款項目對應的第二還款來源為例，主要由政府投融資公司進行保證擔保，其保證能力經過測算基本能覆蓋貸款本息,但實際仍是基于對應地方層級的政府信用。由于政策變化、平臺公司的市場化整合、當地財力等因素，都會直接影響到銀行債權和擔保的實現。對于上述情況，銀行一般要求借款人提供一定比例的不動產抵押擔保，并在信貸管理措施中明確與所建設項目不可分割的經營性固定資產在具備抵押條件后納入擔保范圍。而在具體操作中，保證擔保仍占據主導地位，后續追加的經營性固定資產抵押，存在項目建設和取得權證的過程，往往歷時較長。此時作為項目收入的收費權質押可以作為防控貸款風險的有效補充，特別是部分項目因其基礎性、社會服務性和公益性，本身不具備抵押條件，而借款人以綜合收益來平衡項目收支時，其中的收費權質押在防控貸款風險中就顯得尤為重要。

二是管控第一還款來源的必要措施。隨著金融系統全面深化信貸管理體制改革，不斷完善信貸管理體制建設，開始構建對外滿足客戶需求，對內規劃管理的信貸產品體系。在支持政府主導的各類扶持農業農村的中長期項目中，不再采取購買服務、委托代建等單一依靠政府的信用作為貸款第一還款來源，而是以項目的自身收益或企業的綜合收益為來源。諸如景區門票、污水處理費、水費等收入，其對應的收費權或特許經營權以權利質押的方式，開始應用于信貸擔保業務中，不但可以將項目經營性收入合規管控，還可以對項目收入實現閉環管理。

三是籌集信貸資金的有力手段。通過加強收費權質押管理，對項目的收費權質押開立專門的收益賬戶，將對應收費權項下收入歸集至銀行，可以作為籌集信貸資金的有效抓手。如某市分行醫院建設項目，該項目貸款發放時辦理了醫院收入收費權質押，隨后一年內累計歸集信貸支農資金3.49億元，月均歸集2 900萬元，全部為醫院的醫療收入。

三、存在的問題和困難

雖然金融機構在權力質押的普及和運用中已取得了一定成效，但仍存在以下幾個方面的問題和困難。

(一)收費權的概念容易混淆。主要體現在對于收費權辦理登記以后，明確是權力本身還是對于對應賬戶本身的質押容易混同。收費權質押并非專門為收費而單獨設立的賬戶質押，所謂賬戶質押實際上就是對進入賬戶的資金進行質押，是以賬戶作為質押標的，該賬戶中進入的資金或收取的費用，實際是權利人根據相關合同約定或行政批準后實際行使權力的預期，即執行標的為約定的收益所得。當債務人無法履行還款義務，債權人可以依法將對應賬戶凍結，但能夠受償多少，受限于賬戶中存量的相關資金收益，類似于保證金質押。因而，收費權是一種法定給予的權力，并非對于具體收益的確定金額，該權力是受到法律所保護且對于某種特定的具有收益來源的項目對其收取費用的可能性及合法性。當該權力進行質押登記后，有無收益資金入賬或權利人是否實際行使了權利，都不影響收費權的存在。

(二)部分收費權質押暫無法律支撐。在各金融機構的信貸實踐中，對于各類質押擔保，如合同項下應收賬款質押等，已大量運用并辦理了相應登記手續，但對于某項權利的質押仍然比較抽象。收費權質押的一般釋義是指融資對象用其特定取得的收費權作為還款意愿履行的擔保方式，向融資機構行申請資金借款的一種擔保方式，一旦借款對象不能履行還款責任時，債權人有權依據借款、擔保合同的相關約定，轉讓其設定質押的特定收費權，以其所得價款或依據該收費權取得的收入來實現債權。根據《中華人民共和國擔保法》司法解釋第97條規定：公路、隧道或者公路渡口等不動產收益權可以出質權。其他相關法律法規未對除上述收費權之外的其他收費權予以明示。而《中華人民共和國民法典》對可出質的權利范圍進行了一個相對寬泛的定義，其第四百四十條規定：可出質的權利的范圍中債務人或者第三人有權處分的下列權利可以出質，包括現有的以及將有的應收賬款和法律、行政法規規定可以出質的其他財產權利。

(三)質押價值難以精準測算。目前，以某政策性銀行為例，其收費權質押項目均經過相關主管部門的行政許可，同時我國收費權質押在各行政主管部門或法律法規中的規定較分散，而這種非自行設立的收費權具有濃重的行政色彩，其收益評估價值、權力或收益對象等極易受到政策、融資環境變化的影響而發生變化。各部門單位對利益的分歧、職責劃分等情況，存在是否應設立收費權或特定收費權歸口部門不明確的問題，且有關法律無明確論斷和判斷依據，一旦收費權未進行公開登記或經依法許可，或者收費權的外部環境發生變化，出現不得繼續收費或降低收費標準的情況，則可能導致當初設立的還款來源無法到達預期的風險。同時收費權是一種針對未來非特定對象的經濟收益權，其價值受國家政策、融資環境、收費的標準和期限等多種因素綜合影響。并且隨著融資期限的減少，前期的收費收益已經逐步得到變現，而與此同時收費權的預期價值實際在逐步減少，一旦出現項目運維情況不理想、違約事項、政策調整等情況，都將直接影響質權收益的實現。加之收費權質押不同于房屋、土地等，沒有固定交易市場，價格可比參考性也不強。

(四)收費權質押登記存在一定困難。目前，收費權質押登記的規定在法律和部門單位規章之中均有不同程度體現，但沒有形成一個一致性的登記要求，容易導致收費權無法登記和查詢的情況。如某環境綜合治理項目涉及借款人采砂經營收益權質押，開戶行前往當地水利部門等經營權行業主管部門溝通辦理收費權質押登記事宜，對方均答復此前從未辦理過此類業務，也未配備人員、系統和設備，其登記規范性和流程均達不到不動產抵押登記的標準。又如某電站續建項目涉及電費收費權質押，開戶行將借款主合同、抵押合同、質押合同一并協同借款人到縣公證處公證，并在人民銀行征信中心登記系統上傳質押公證書、權利質押清單、質押合同等，全面登記了該項收費權質押信息，但在企業征信、企信寶、國家企業信用信息公示系統中該質押事項均未得到體現，相關信息也無法查詢。

(五)質權無法全程管控。雖然借款人開立專戶管理收費權收益資金，但實際執行時，信息不對稱導致銀行與出質人在實際收費金額上存在差異，權利人可以利用該信息差異在多家金融機構設定質押的，且部分帶有行政色彩的特許經營收費權，其收益資金需直接進入財政系統，實行“收支兩條線”管理，由財政統籌后予以撥付，其撥付進度和金額均無法有效管控。加上目前行政化色彩的收費權轉讓，其受讓的主體實際面臨難以確定的問題。受此影響，將無法有效取得權利項下收益，對應收費權的質權轉讓、拍賣等措施實現起來也存在一定難度。同時，收益資金回籠后，對企業的資金支付需求沒有約束力，資金留存賬戶的余額不確定，如出現風險，雖然進行了質押登記，但賬戶資金余額難以保證。

四、措施及建議

發展權力質押是目前金融機構積極推進支持鄉村振興和國家重大區域發展戰略的有力抓手，應及時掌握和了解收費權質押的最新政策，通過開展業務培訓等方式加強業務指導，提高基層操作人員對權力質押的政策掌握度和辦理能力。

(一)掌握重點，加強審核。要注意收費權的出質人與借款人必須為同一對象，原則上應為經營性企業法人。在測算質押收入時需審慎，確保其價值基本客觀合理，在審核收費期限與貸款期限時，要確保貸款期限短于設定的收費權授權時間之內。

(二)規范操作，防患未然。銀行應準確把握權力質押的管理要求，規范業務操作，守牢風險底線。首先收費權必須依法設立并具有合法的收費依據，未經批準而自行設立的收費項目原則上不得設定質押。其次收費權質押合同簽訂后，應及時在人民銀行應收賬款質押登記系統中進行詳細登記，而對于在相關法律法規中明確了登記主管部門或機關單位的，則須同時向該單位進行申請登記公示。如沒有明確質押登記機構的，為了取得對抗善意第三人的法律效力，應由公證機構辦理登記。

(三)加強管理，全程管控。加強權力質押管理必須要做好收益資金的全程管控，金融機構應在管理措施中明確收費收入全額歸集至收費專用賬戶的相關條款。同時簽訂好資金監管協議或代收協議，對借款人賬戶收支把好關，尤其要加強收費收入歸集和大額款項的支付監督，確保還款資金歸集到位和信貸資金專款專用，當借款人不能按時償還貸款本息時，可以約定從收費專用賬戶中扣收資金。

(四)定期監測，確保實效。開戶銀行要保持與借款人及項目相關方的緊密聯系，認真按有關政策規定做好項目運營期的金融服務和貸后管理工作。要積極跟蹤收費權對應收益的履行情況，按月監測收入的增減變化，確保還款來源有保障。如出現收款不及時、收入大幅減少等情況，應迅速查明原因，并要求借款人及時補充資金或增加其他抵質押物等方式補充還款來源，同時視借款人履約情況采取停止發放新的貸款或提前收回貸款等措施，確保銀行信貸資金本息有保障。