西安市長安區農村集體資產管理的調查與建議

楊永娟 西安市長安區農村合作經濟經營管理站

長安區2017年9月開展農村集體產權制度改革試點工作，2018年5月全面推開產改工作，對全區集體經濟組織成員進行認定、開展股權設置、制訂收益分配辦法，至2019年底全面完成了改革工作。共成立農村集體經濟組織271個，均已登記賦碼頒證。本文所講的資產，就是農村集體所有的流動資產、農業資產、長期資產、固定資產、其他資產及資源性資產。農村產改工作完成后，農村集體資產按照不同權屬、不同類型建立了臺賬，并已納入農村集體資產管理平臺統一管理。農村集體經濟組織在長安區政府農經部門的指導下，開展了集體資產移交，按照相關法律法規及管理制度，秉承民主、公開、成員受益的原則管理運行、開展工作。

農村集體經濟組織的四項基本職能是：“管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員”。管理集體資產是其職能之一，而且農村集體資產管理、分配最為敏感，最容易誘發廣大農民對集體經濟組織有不良情緒，也會對農村地區的黨群關系和干群關系帶來直接的傷害[1]。

一、西安市長安區基本情況

西安市長安區地處關中平原腹地，生態資源豐富，秦嶺長安境內面積876平方公里，森林覆蓋率達到36%。“八水繞長安”中的灃、滈、潏、浐四條河流源自或流經長安，河道全長297.52公里，擁有大中小型水庫29座。長安區現轄16個街道232個行政村，全區戶籍總人口2020年末129萬人，其中城鎮人口62萬人，鄉村人口67萬人。2020年全區一、二、三產業比重為2.9:53.2:43.9。長安區農村花園鄉村建設全域推進，打造了一大批“五化”道路、“兩新”田園、郊野公園，農村基礎設施優勢明顯。2020年長安區榮獲首批“陜西省全域旅游示范區”榮譽稱號。

從2017年到2020年，連續對全區所有農村集體資產進行了年度清查，并將清查結果逐級上報國家清產核資管理系統。2020年度長安區清查農村集體資產總額78.01億元，其中經營性資產8.03億元，非經營性資產69.98億元；集體土地總面積：117.82萬畝，其中農用地102.53萬畝，建設用地11.83萬畝，未利用地3.46萬畝。同時，規范村級集體資產移交，制訂印發了《長安區農村集體資產管理權移交辦法》，指導農村集體資產按規定程序移交至村集體經濟組織，由村集體經濟組織進行規范管理。

二、西安市長安區農村集體資產管理成效

(一)農村集體資產管理權移交村集體經濟組織

為加強農村集體資產管理，防止集體資產流失，確保村集體經濟組織健康、規范、有序運轉，長安區轉發了陜西省農業農村廳、陜西省民政廳《關于做好農村集體資產向農村集體經濟組織移交的通知》，印發了《長安區農村集體資產管理權移交辦法》，指導農村按照文件要求，對集體資產按規定程序移交至村集體經濟組織，使村集體經濟組織和村委會實行政經分離，也使農村集體資產管理工作逐步走上了程序化、規范化的軌道[2]。

(二)農村集體資產年度清查

為加強農村集體資產管理，落實集體資產年度清查制度，長安區在2017年農村清產核資的基礎上，連續三年對全區所有集體資產進行年度清查，全面摸清了“家底”存量及資產變化情況。近年來，長安區農村利用當地的資源優勢、地理區位優勢，因地制宜發展新型集體產業，農民整體致富，農村集體經濟也得到了迅速發展。

通過近年的農村集體資產年度清查工作，農村集體資產管理、公開及閑置集體資產盤活利用等方面，長安區都取得了一定成效，為集體經濟發展壯大打下了堅實的基礎[5]。涌現出了一大批運用盤活集體資產發展壯大集體經濟的典型村：王曲街道南堡寨村，將農戶承包地經營權600畝和閑置宅基地使用權240畝進行流轉，對老村落閑置房屋進行改造提升并打造堡寨藝術村落，發展古村落保護提升、打造了“長安唐村”農業公園；灤鎮街道施張村，出租廢置學校開發“六公里”民宿；太乙街道太乙村，利用廢置學校開發了“終南逸”民宿等。

(三)村干部任期經濟責任審計和集體經濟組織年度審計

為加強農村基層服務型黨組織建設，維護農村集體和農民群眾合法權益，發現村級組織工作中存在的問題，進一步健全完善村務公開和民主管理制度，長安區持續開展農村集體經濟審計、干部任期和離任經濟責任審計工作，農村干部履職情況良好。近年來，違法違紀行為案件極大減少，村務公開和民主管理有所提升，農村信訪矛盾大幅減少，農民群眾對審計工作認可度較高。2020年開展了全區村(社區)委員會成員、集體經濟組織負責人任期和離任經濟責任審計工作，無違法違紀現象。

三、長安區農村集體資產管理存在的問題

長安區農村集體資產管理雖取得了一定成效，但是由于缺少專業的財務人員、各項經濟收支審批機制不健全等原因，農村集體資產管理仍然存在一些問題。

(一)農村會計核算不完善

長安區農村集體資產清產核資工作完成后，沒有按要求進行賬務處理。據調查，只有不足半數街辦對相應財務科目做了調整，且調整得不完全；多數街辦未跟進處理清產核資后續賬目調整問題。雖然清產核資結果已納入平臺管理，卻與農村財務記賬不相干，存在賬實不符的問題。

據調查，長安區農村財務“村賬鎮管”，農村財務會計科目設置不規范、各項經濟收支審批機制不健全的問題普遍存在。街辦農財中心會計由街辦干部擔任，故而財務記賬重點是財政補助收入支出，且存在幾方面突出問題：財務記賬不及時，財務制度執行不到位，對農村林木資產、長期資產未納入會計核算，債權債務、固定資產核算不完全，對農村其他資產資源未開展監管。

(二)集體資產管理水平不高

長安區“村賬鎮管”下農村集體資產移交，農村集體經濟組織與村(居)民委員會暫時一本賬冊進行會計核算，農村集體經濟組織財務繼續由街道辦事處代管。在這種管理模式下，農村集體經濟組織財務跟以前村(居)委員會財務沒有任何區別，加之農村會計核算存在的多方面突出問題，大部分街道農財中心依然只重財政支付資金，故而農村的資產、資源動態管理不及時、資產管理水平不高。

(三)審計監督不到位

在長安區農村集體經濟審計調查中發現，農村財務通過“村賬鎮管”的管理模式，農村審計主要聘請第三方機構進行審計，完全脫離了集體經濟組織成員委托及監督；審計完成后，對第三方機構審計出的問題，街道農財中心不夠重視，沒有嚴格執行經濟責任追究制度，僅限于對會計處理問題做賬務調整，整改不到位，限制了審計效能的發揮。

(四)街辦產權流轉交易服務站履職不到位

長安區各街道都建有產權流轉交易服務站，但是沒有專職工作人員。產權流轉交易服務工作力量薄弱、加之農村產權流轉交易工作政策性強、專業性強，街辦產權流轉交易服務站不能很好地履行機構職責、發揮其作用，這對農村集體資產管理造成一定的影響。

四、對策及建議

(一)提高對農村集體資產管理工作的認識

長安區提出的“深化農村改革，促進鄉村振興”18項重點工作任務，其中壯大農村集體經濟、加大土地流轉力度、投資準入等條款都與農村集體資產管理相關。農村集體資產管理影響著農村黨群干群關系、也影響著基層黨組織形象，同時能助力鄉村振興。

建議長安區政府部門高度重視農村集體資產監管工作，把農村集體資產管理當作一項政治工作來抓。一是要夯實街辦屬地監管職責，強化農村集體資產監管。二是探索出臺統一管理制度，細化農村財務管理制度，制定農村財務工作標準。三是農村集體資產移交后，因地制宜采取區別措施加強資產管理。建議在條件成熟的村實施政經分離，實行村集體經濟組織與村委會職能分開、財務分開、人員分開，按照“誰使用、誰管護”的原則，落實好管護責任。建議針對條件稍差的村，可村委會與集體經濟組織暫時一本賬冊、一套人馬進行財務會計管理，但要明確職責、制定可行的資產管理制度，切實加強集體資產管理。四是充分運用政府財政支持、項目帶動、稅費優惠和金融支持、用地政策等方面的扶持政策，借力做好農村集體資產管理、發展集體經濟，實現農村集體資產保值增值，營造良好發展環境，維護農村經濟社會穩定與和諧發展，助力鄉村振興。

(二)規范農村財務會計核算，提升資產管理水平

要將會計相關法律法規、《村集體經濟組織會計制度》等作為基本依據，而且要從農村流動資產、農業資產、長期資產、固定資產及其他資產各不同資產類別著手完整核算，同時通過各項制度規范會計工作。

第一，規范完善農村集體經濟組織會計委托代理。一是繼續強化長安區“村財鎮管”模式。繼續實行村賬鎮管的制度，加強人員力量管理農村集體經濟組織財務。農財中心設主任、副主任、總會計、資金、資產、資源會計，管理人員等崗位。各集體經濟組織根據各自實際，設立一名或兩名報賬人員，負責其所在集體經濟組織報賬工作。做到規范財務工作同時，確保確保財務審批權、監督權歸農村集體經濟組織行使。二是推動核算管理電算化。全面推行農財集體財務管理和會計核算電算化，建立健全集體經濟組織內部管理制度，以電算化推動專業化，提高村集體財務工作效率和監督管理規范化水平[4]。

第二，2020年農村集體資產清查工作，長安區已于2021年4月全面完成，16個街辦中10個街辦聘請第三方公司進行資產清查，其余6個街辦由街辦組織資產清查。按照農村集體資產年度清查工作要求，資產清查對集體所有的固定資產、林木資產做了盤點，對一些長期掛賬的應收應付款項按資產清查要求進行了核銷。建議將集體資產清查結果向全體成員公示，無異議后固定資產、林木資產等按盤盈登記入賬、債權債務按清查結果登記入賬等，完成賬務調整。將集體所有的資源性資產，重新建立臺賬。

第三，在現有各項管理制度的基礎上，全區探索出臺統一的集體資產、資源管理細則，加強集體資產管理、提升資產管理水平。出臺機構職責及財務人員管理制度，明確農財中心職責及崗位職責，明確村報級賬員崗位職責。出臺資產管理制度，建立財務預算、資金使用管理、財務收支、報銷審核、債權債務管理核銷制度。出臺農村集體固定資產管理制度，進一步規范資產清查制度、資產臺賬制度，產權流轉交易監督管理制度。出臺資源性資產管理制度及合同管理制度，規范農村集體承包、租賃等合同建立、登記、備案制度。出臺民主理財制度，使得集體經濟組織堅持民主理財、財務公開。出臺征地補償管理制度、會計核算與收益分配制度、管理費用報銷制度、會計資料與會計檔案管理制度、審計制度、財務手續移交制度。針對農村財務收支和報賬，制定統一詳細的工作標準，進一步農村規范財務工作。

第四，建議政府農經部門定期對代理會計入賬的原始憑證進行全部或抽查審核，定期監督農村集體資產資源狀況，并定期走訪群眾。探索出臺相關考核和獎懲機制，提升農村干部工作責任感，激發其工作熱情。

(三)加強對農村資產管理人員的培訓

一是加強對街道農財中心人員的培訓指導，不斷提高業務素質和政策理論水平，確保資產管理工作健康有序開展；二是加強對農村報賬員的培訓。一方面培訓各項財務制度，重點培訓財務收支制度、報賬制度等；一方面制定持續性培訓計劃，讓農村報賬員及時學習最新的財務知識、政策知識。三是對農村集體經濟組織帶頭人進行培訓，建立相應的激勵機制，鼓勵學習相關財務知和財經法規，提高集體經濟組織負責人的綜合素質。開展相關財務知識培訓的同時，對村黨組織書記、主任和報賬員開展廉政教育，增強村干部法紀觀念[3]。

(四)建立農村集體經濟組織審計隊伍

針對目前長安區依賴第三方審計機構審計，花費大卻審計工作效能不高的問題，建議區級農業農村行政管理部門設定專門的審計科室，挑選有會計、審計知識的專業人員組建審計隊伍。明確工作崗位職責，定期對農村集體經濟組織進行審計，有效開展好內部審計工作。針對聘請第三方機構進行審計，審計整改不到位的問題，建議可由區級農業農村行政管理部門設定的專門審計科室監督檢查審計整改情況，對拒不整改的交區級相關部門處理，確保農村集體財務管理規范，農村集體資產安全。

(五)加強街村農村產權流轉交易服務站建設

一是加強農村產權流轉交易服務業務培訓指導，對街、村相關工作人員進行培訓，提升基層人員業務管理水平。二是要對產權交易活動進行監督和管理，建立工作考評制度、激勵機制，進一步規范農村集體資產、資源的流轉和交易活動，保障集體經濟組織成員權益。三是要夯實街道農村產權流轉交易服務中心職責，借力鄉村振興相關政策措施，做好農村集體資產、資源的流轉交易監督管理。