政府購買養老服務的問題與完善

張 聰

（武漢大學 政治與公共管理學院,武漢 430072）

1 問題的提出與研究背景

根據聯合國教科文衛組織提出的標準，一個國家或一個地區60 歲以上的人口占該國或該地區人口總數的10%或以上；一個國家或一個地區的65 歲以上人口占該國或該地區人口總數的7%或以上，那么該國家或該地區視為進入老齡化社會。

自1999 年我國步入老齡化社會以來，老齡化程度日益加深。國家統計局發布最新數據顯示，截至2019 年年末，我國總人口達140 005 萬人，60 歲以上老年人口已達到25 388 萬人，占總人口的18.1%，其中65 周歲及以上人口17 599 萬人，占總人口的12.6%，反映出我國老年人高齡化的趨勢十分顯著。

我國人口老齡化的特點與發達國家有相似的地方，但也有著自己的特點。一是老年人口規模大，人口老齡化速度快。自20 世紀70 年代以來，中國人口老齡化加速，預計未來將以每年3.2%的速度增長，在所有發展中國家中速度是最快的。二是國家未富先老，造成了巨大的經濟壓力。與日本不同的是，中國是在生產力不發達的情況下提前進入人口老齡化社會的，因此壓力很大。三是人口老齡化地區分布不均衡，地區差異大。中國幅員遼闊，不同地區、城鄉之間社會經濟發展水平不同，老齡化與生產力發展水平相適應，呈現出自西向東的階梯式上升。四是老齡化人口中高齡化的速度加快。通常認為，80 歲以上為高齡老年人口，70～79 歲為中齡老年人口，60～69歲為低齡老年人口。我國傳統的家庭養老模式功能不斷弱化，機構養老服務水平低下，已經不能滿足老年人養老的需求，為了讓老人老有所依、老有所養，探索和創新一種新的養老服務模式勢在必行，政府購買養老服務應運而生。

2 政府購買養老服務的現狀

我國政府自2013 年以來，頒布了一系列的養老服務政策，為貫徹黨的十八屆三中全會關于推廣政府購買服務的戰略部署，落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35 號）和《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96 號），財政部、民政部等四個部門聯合下發了《關于做好政府購買養老服務工作的通知》（財社［2014］105 號），提出要加快推進政府購買養老服務工作，到2020 年，基本建立比較完善的政府購買養老服務制度。

政府購買養老服務的內容主要有五個方面：政府購買家庭養老服務、政府購買社區養老服務、政府購買機構養老服務、政府購買養老護理人員培訓、政府購買養老評估。其中，家庭養老、社區養老、機構養老這三種養老模式最受關注。在這三種養老模式中，家庭養老服務效果更好，不僅符合老年人在家養老的傳統心理，還能提供日常照料、精神慰藉等相關服務，有助于解決我國人口老齡化過程中存在的問題。

當前政府購買養老服務項目主要包括以下幾個部分。一是財政補貼。主要是指政府對養老事業與機構組織的直接財政支持。以吉林省為例，省政府建立了養老服務產業“1213”工程，也就是說，到2020 年，著力打造10 個產業園區的養老服務，培育200 個養老服務企業或知名品牌，孵化1 000 個養老服務社會組織，提供30 萬個就業崗位。二是老齡人口政策支持。解決養老問題離不開政策的支持。為此，政府針對老年人提出了一部分優待政策。例如，2013 年武漢曾出臺一項政策，為90 周歲以上老年人發放每月200 元的高齡補貼。對選擇居家養老方式的老年人，長春市政府專門為城區居家養老的重點優撫對象、“三無”對象、“五保”對象以及低保對象中的高齡、獨居、失能等困難老人每人每月發放200 元養老服務券，由政府出資購買社會組織上門服務。三是稅收減免。對參與居家養老服務的部分社會組織，適當地減免水、電、煤等基本支出，同時，在適當的范圍內減免一定比例的稅收，鼓勵和支持更多的人加入到養老服務產業中。

3 政府購買養老服務存在的問題

第一，供需不匹配。我國已經進入老齡化社會，有大量的養老服務需求，然而，政府能夠提供的養老服務非常有限，真正能夠享受社會養老服務的老年人數量并不多。“十二五”規劃中提出“9073”養老方針后，企業大舉進軍養老行業，先后建設了許多新的大型養老綜合體，然而，數據顯示，這些養老機構的床位空置率高達48%，而在一部分地區卻一床難求。這種地區之間供需失衡的現象十分普遍，嚴重制約了養老機構作用的發揮。

第二，流程缺少規范，制度缺乏有效監督。政府在購買社會養老服務時，應該先面向社會進行公開招標，通過社會組織的自主投標來確定社會養老服務的供給組織。政府還應發揮監督職能，購買只是第一個環節，真正影響作用發揮的是購買之后如何使用，如何保證養老服務質量。但現階段的養老服務購買流程并未達到要求，對社會組織的考評欠缺標準，主觀成分過大，使得養老服務質量失去保障。

第三，缺乏完善的評估制度。政府在購買完社會養老服務之后，往往會忽視后續的監督與評估工作，缺少對社會養老服務的有效評價，即便開展相關的評估工作也往往流于形式，沒有實際成效。評估體系的缺失會導致政府失去對服務質量的判斷標準，社會組織也缺少改進的動力，影響社會養老服務質量的提升。

第四，政府投入經費不足，資金來源單一。政府養老服務投入的經費是從公共服務總預算中抽出來的，沒有專門的預算項目，這些經費無法滿足養老服務的需求。養老服務的資金來源比較單一，僅僅依靠政府撥款很難解決相關問題。

第五，缺乏專業的養老護理人才。目前養老服務專業機構發展不足，缺乏專業養老護理人才。服務人員數量較少，并且沒有專業知識和較強的業務能力，大多數只是提供基礎的生活照顧，沒有專業的心理輔導和醫療保健，無法滿足老年人生活的多層次需求。

4 政府購買養老服務問題的完善

在政府購買養老服務的發展進程中，確實存在著許多問題，但是這并不意味著購買制度是不合理的，只是說明了購買過程中存在一些問題。本文認為政府可以從以下幾個方面來完善購買養老服務。

第一，建立健全合理的評價和監督機制。政府始終肩負著提供社會養老服務的責任。因此，政府在向社會組織購買社會養老服務后，還需要對服務的實施情況進行監督和評估。政府應建立完善的評價體系，規范和評價提供養老服務的各個方面。為了提升評估結果的公正性，可以委托第三方用科學的評估方法來開展評估。同時，政府應該關注老年人接受養老服務后的反饋，并將其作為評價的重要考慮因素。根據評估結果，調整購買內容和價格，推動社會組織提高服務水平，確保服務質量，惠及更多老年人。

第二，養老服務的購買應該更加關注老年人的個性化需求。社會救助在本質上是一種促進和維護社會公平的手段。針對中國貧富兩極分化的現狀，政府在購買過程中應盡可能關注老年人的個性化需求，有計劃、有重點地投入資金。目前政府購買的服務只幫助獨居或有困難的老年人，解決的只是老人群體中很少一部分人的養老問題。要盡可能深入調查當地的老年人口，包括家庭組成情況、經濟收入情況、健康狀況、主要經歷等，針對不同的問題提出具體對策。例如政府投資建立養老機構，對經濟條件一般的家庭來說，選擇養老機構主要考慮價格水平，以及如何在同等價位水平上提供性價比更高的服務；對經濟條件較好的家庭來說，價格就不再是唯一的考慮因素了，在經濟水平允許的前提下，老年人追求更多的是服務水平和環境質量，那么此時就可以建立收費相對較高但服務更加完善的養老機構。這樣保證了服務的效果最大化，發揮更大的作用。

第三，培養專業養老護理人才。一是養老服務機構要提高養老服務人員的薪酬水平，調動服務人員工作的積極性。二是政府要加大對服務人員的專業技術培訓，提高服務人員的專業理論知識和技能，確保服務人員能夠為老年人提供優質、高效的服務。服務人員在實際工作中要為老年人提供專業的心理咨詢、醫療保健服務。三是政府要鼓勵更多的社會力量參與養老服務，培養專業的養老護理人才。