基于驅動機制分析的互聯網政務服務平臺建設推進策略

佘玉春

（南京大學，南京 210093）

0 引言

2016 年，國務院提出要加快推進“互聯網＋政務服務”工作，這標志著電子服務成為我國電子政務新的發展重點，從早期注重“業務上網”到當下注重“服務上網”［1］。相應的，“互聯網＋政務服務”成為電子政務理論研究的熱點。自2016 年以來，相關研究成果數量顯著增多。已有研究認為，“互聯網＋政務服務”是新時代政府治理現代化的新動力，是創建智慧政府的新路徑，是政府職能轉變的重要突破，有助于創新政府服務與管理模式。研究顯示，“互聯網＋政務服務”在提高信息服務水平、增強政府服務意識、提高公眾認知度方面取得了顯著成效，但同時存在服務供給內容存在地區差異，服務功能不完備，線上線下融合困難，發展環境有待優化，職責權限定位不清、數據資源共享難，績效監管主體不明確等問題。學者們認為，解決以上問題的路徑包括提高服務內容的實用性、服務辦理便捷性、咨詢服務有效性和服務資源可見性，加快推動政府信息共享，進一步提升政務服務能力和水平，優化“互聯網＋”政務服務的發展環境，優化項目管理機制，建立績效監督體系。以上這些研究都著眼于整個互聯網政務服務體系的構建。互聯網政務服務是依托互聯網政務服務平臺提供的，平臺建設的質量直接影響互聯網政務服務的供給。遺憾的是，互聯網政務服務平臺的建設并沒有引起學者們足夠的重視，研究也不夠充分。在有限的現有研究中，學者李云新、呂明煜運用案例分析的方法，描述了互聯網政務服務平臺建設的目標、主體、領域、內容和運行機制等基本特征［2］。楊慧等人運用模擬用戶體驗和在線數據收集的方法，從服務內容、服務辦理、咨詢服務和服務資源等16 個方面對省級互聯網政府服務一體化平臺進行了分析。研究發現，互聯網政府服務平臺存在服務內容區域差異顯著、在線申報提供率分化嚴重、咨詢答復及時性較差、服務資源可見性不足等困境。為了促進“互聯網＋政府服務”的發展，從用戶需求的角度探索服務內容的實用性、服務辦理的便捷性、咨詢服務的有效性、服務資源的可見性等是亟待解決的問題［3］。徐緒堪、華士禎等人構建了政務客戶端（APP）服務效能評價指標體系。該體系包括信息服務、事務服務、服務參與等5 個一級指標和22 個二級指標。兩位學者用該評價體系對5 個政務客戶端進行了測評，并從建設模式、系統設計、功能創新等方面提出了完善政務APP 的對策建議［4］。

互聯網政務服務平臺的建設并非單純的技術問題，涉及政府內外多種因素。各級政府及相關職能部門對建設互聯網政務服務平臺持怎樣的態度，為何有些地方政府和職能部門積極推進而有些則消極觀望，為何有些互聯網政務服務功能比較完備而有些則比較薄弱，這些問題都與互聯網政務服務平臺建設的驅動機制有關。可以說，不深入剖析互聯網政務服務平臺建設的驅動機制，就難以理解互聯網政務服務平臺建設的現狀、特征和問題。

1 互聯網政務服務平臺建設驅動機制分析的理論基礎

政府機構作為一個政治系統，發生于其中的任何事件都與外界環境有著錯綜復雜的聯系。當代美國著名政治學家戴維·伊斯頓（David Easton）借鑒自然科學中的系統理論建構了政治系統理論。該理論認為，政治系統所處的環境中的各種事件和狀況影響政治系統的存續，一些重要的環境影響因素構成政治系統適應環境的“輸入”。廣義的政治系統的輸入包括一切可能改變或影響政治系統的環境因素，需求和支持是政治系統的兩種最主要的輸入。政治系統的需求有可能來自社會外部環境，也有可能來自政治系統內部。需求會對政治系統構成壓力。假如需求沒有得到滿足，那政治系統獲得的支持就可能會削弱。政治系統經過其內在機制對輸入進行“轉換”，形成以決策及其執行行動為內容的“輸出”，而這些輸出又成為政治系統運行的下一輪“輸入”，從而形成政治系統封閉的運行回路。政治系統的運行就是這樣一個輸入—轉換—輸出—再輸入的輪回運動［5］。

政治系統理論提供了對政府運作進行一般分析的簡約框架。我國學者基于中國行政生態提出的“行政發包制”“晉升錦標賽”和“政策的變通執行”等理論和觀點賦予了政治系統理論本土化的內涵。根據行政發包制的觀點，我國行政系統內的上級與下級之間呈現出一種發包關系。上級憑借人事控制權、監察權、指導權和審批權等向下級發包各種行政任務，這些任務成為下級的內源性壓力輸入［6］。面臨上級行政發包帶來的種種壓力，下級會采取適應性的應對機制，也就是政治系統理論中的轉換環節。我國是單一制國家，各級政府在其行政管轄范圍內承擔著內容大致相當的全部職能，包括經濟、文化、社會秩序等各個方面。政府的職能部門則在以屬地化管理為主的領導體制下接受所屬本級政府和上級業務主管機構的領導。這樣，每一個下級都要承包多個上級委托人發包的多項任務，既有整體任務承包和考核（來自上級政府），又有單項任務承包和考核（來自上級業務主管部門）。上級根據下級完成任務的結果給予政策、經費等方面的激勵，其中最重要的激勵是下級機構領導的晉升機會，這樣形成了地方官員的“晉升錦標賽”［7］。在激烈的晉升激勵下，下級在承包的多項任務間進行權衡，在組織資源可能支持的范圍內最大限度地實現有利于晉升競爭的“硬指標”，縮減甚至擱置對晉升競賽影響甚微的“軟指標”。這些權衡最終在政策執行中呈現出一個從真實執行到變通執行的譜系，真實執行大多是一種理想中的狀態，包括虛假執行、選擇性執行等不同方式的變通執行普遍存在［8］。

互聯網政務服務平臺建設正是在作為一個政治系統的行政體系中產生。在行政發包制下，國務院關于推進互聯網政務服務工作的頂層決策自上而下地啟動了互聯網政務服務平臺建設；在“晉升錦標賽”中，地方政府和相關職能部門對平臺建設任務進行了成本—收益方面的考量，最終采取了變通性的執行行動。行政系統的輸入—轉換—輸出機制和我國行政發包制、晉升錦標賽制、變通性政策執行等行政體系的基本特征融合為互聯網政務服務平臺建設的驅動機制，在互聯網政務服務平臺建設的得失成敗中都若隱若現地留下了印跡。

2 互聯網政務服務平臺建設的驅動機制分析

為響應國務院關于推進互聯網政務服務工作的部署，結合電子政務建設的原有基礎和現實需要，各級政府及相關職能部門開發了多個互聯網政務服務渠道，目前已形成以一體化政務服務平臺為總門戶，融合了政務APP 客戶端、政務微博、政務微信等多渠道，具備信息公開、事務辦理、在線溝通等功能的互聯網政務服務平臺。從平臺的建設中可以管窺互聯網政務服務平臺建設的驅動機制以及由此機制衍生的行動結果。

2.1 互聯網政務服務平臺建設的壓力輸入

加快推進互聯網政務服務工作是國務院的一項決策。這項決策通過文件、會議等政策傳播通道自上而下層層傳達。作為政府系統運轉的重要構件之一，文件是科層制的政府組織中決策、規范和指令的書面記載，能夠保持行政決策的持續性，方便上級對下級的問責［9］。通過文件這一政策文本的層層發布和回應可以看出建設互聯網政務服務平臺的壓力傳導路徑。

2016 年9 月，國務院在一些地方政府和職能部門實踐探索的基礎上，印發了文件《國務院關于加快推進“互聯網＋政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55 號）。同年12 月，國務院辦公廳印發《關于印發“互聯網＋政務服務”技術體系建設指南的通知》（國辦函〔2016〕108 號），要求到2017 年底前，各省（區、市）人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺。到2020 年底前，實現互聯網與政務服務深度融合，建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網＋政務服務”體系。國務院的這項決策對于地方各級政府及相關職能部門而言，就是一項重要的行政任務“輸入”。作為“塊”的地方政府和作為“條”的職能部門迅即回應。在“塊”的層面上，如江蘇省政府出臺文件《關于加快江蘇政務服務網建設的實施意見》（蘇政發〔2017〕53 號）。南京市政府發布《南京市“互聯網＋政務服務”實施方案的通知》（寧政發 〔2017〕2 號）。2018 年6 月和7 月，國務院又先后發布《關于印發進一步深化“互聯網＋政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發〔2018〕45 號）和《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（國發〔2018〕27 號）。江蘇省政府隨后于2018 年11 月和2019 年3 月印發 《關于印發進一步推進“互聯網＋政務服務”深化“不見面審批（服務）”改革工作方案的通知》（蘇政辦發〔2018〕96 號）和《關于加快推進一體化在線政務服務平臺建設的實施意見》（蘇政發〔2019〕20 號）。南京市政府于2019 年5 月印發《關于完善一體化在線平臺深化“互聯網＋政務服務”打造“寧滿意”工程實施方案的通知》（寧政辦發〔2019〕26 號）。在“條”的層面上，如公安部于2016 年11 月印發《關于進一步推進“互聯網＋公安政務服務”的實施意見》（公通字〔2016〕28 號）。

文件既是行政指令的載體，又是推進指令執行的手段。自上而下層層發布、逐級回應的文件是上級機構“發包”互聯網政務服務平臺建設任務的“發包書”。從作為發包方的上級角度來看，印發相關文件是推進此項工作的手段，但在作為承包方的下級來看，這些文件都是驅動他們落實該項工作的壓力。在上級政府和主管機構關于“互聯網＋政務服務”的層層文件的壓力傳導下，地方省、市級政府建成了既能對接到上一級平臺又能涵蓋下一級平臺的本級政府一體化政務服務平臺，各級政府的職能部門則建成了針對特定領域政務服務的、作為所屬層級的政府的政務服務平臺組成部分的政務服務平臺。除了作為總門戶的一體化政務服務平臺，各級政府及相關職能部門還建有政務APP、政務微信等。

2.2 互聯網政務服務平臺建設中的執行轉換

作為一個政治系統的行政機構不是完全被動地承受環境壓力，而是會主動采取各種應對策略。當面臨一項新的行政任務，行政機構在采取行動之前，會針對行政任務進行多角度的考量，包括任務的重要程度、復雜程度以及任務完成后的收益等等。

互聯網政務服務平臺建設主體會從兩個方面考量平臺建設的重要性，一是建設任務的來源，二是建設任務在組織全部任務中的相對重要性。建設互聯網政務服務平臺這一任務源自國務院的統一部署，對于這一高位推動的任務，各級政府及相關職能部門都必須執行。但同時，行政機構會將這一專項任務置于組織的全部任務中考量其相對重要性。在我國行政發包制下，各級地方政府要承包經濟社會文化等多維任務，其中地方經濟的發展一直是政府全部工作的重中之重。就特定的政府職能部門而言，雖然只負責某個領域內的公共事務，但是這些事務不是單一的，而是體系化的。在組織的諸多任務中如何看待互聯網政務服務平臺建設任務的輕重緩急，這是以目的理性為政策執行主要邏輯的各級政府部門和職能部門領導不可避免要考慮的。

互聯網政務服務平臺建設任務的復雜程度是影響建設主體執行態度的又一重要因素，其不僅與平臺建設任務本身的難度有關，還與各地方政府及各相關部門電子政務基礎及擁有的相關組織資源有關。就平臺建設本身的難度而言，由于我國電子政務的網絡基礎設施、網絡技術等都取得了顯著進展，凡是涉及純粹技術因素的建設困難都能解決。相對來說，平臺建設所涉及的管理體制和部門運行機制的調整則難度更大。另外，在電子政務建設理念、人才、技術等方面具有累積性優勢的地區或部門擁有更多的組織資源用于互聯網政務服務平臺建設，基礎較差的地區和部門則傾向將有限的組織資源投入到其他相對更為緊迫重要的組織任務。

互聯網政務服務平臺建設的收益是指完成平臺建設任務而獲得的利益。平臺建設的收益既包括機構獲得的收益，也包括機構領導人獲得的收益。對于機構而言，上級機構的要求通常是和支持共同出現的［5］，這意味著如果行政機構按照上級指示建設互聯網政務服務平臺，那么上級會給予建設部門相應的支持，比如權力、專項經費、獎勵等。如果互聯網政務服務平臺能切實發揮作用，提高管理效率，建設部門也將贏得公眾贊譽。在日益強調政府公共服務質量的當下，這是行政機構重視的收益之一。對于機構領導人而言，互聯網政務服務平臺建設成果將被計入其參與晉升錦標賽的“成績簿”。

在平臺建設部門的復雜權衡之下，各級政府及職能部門會采取各種變通性執行策略［10］，在執行過程中采用象征性執行、選擇性執行、自利性執行等消極方法。

2.3 互聯網政務服務平臺建設的輸出

在互聯網政務服務工作的壓力型驅動機制下，地方政府及相關職能部門都采取了執行行動。總體而言，國務院關于加快推進互聯網政務服務工作的每一個目標在各級政府及相關職能部門都取得了一定的進展。全國一體化服務體系的架構基本形成，與政務服務事項相關的信息予以公開，政務服務事項網上辦理得以推進，網上服務流程得以優化。但是深入來看，正是由于驅動機制的復雜性，網聯網政務服務在總體性發展背后依然存在不完全執行的困境。

一是象征性執行導致的虛空服務。在互聯網政務服務平臺建設中，一些地區或部門的政務服務平臺建設充其量只是搭建了一個框架，幾乎不能滿足在線服務的需要。提供的相關網站的鏈接無法打開，是“死鏈接”。不少政務微博和微信處于無人管理的狀態，成為“僵尸微博”和“僵尸微信”。公開的信息還是平臺創建初期集中上傳的，信息更新嚴重滯后。不少發布的消息往往只是簡單的轉發，發布的內容也不乏官話套話。公眾提交的辦事申請久久得不到答復，辦事功能形同虛設。在線溝通交互效果并不理想，有些只能提交問題，不能查看，即使有回復也極為簡略，并未達到真正的交互效果。出現這些問題的原因是平臺建設主體既迫于上級的任務壓力不得不采取一些執行措施，但又基于各種功利性的權衡和約束條件，無法完全按照要求將公安政務服務平臺建設到位，為了應付上級的考核，只做象征性執行。

二是選擇性執行導致的不均衡服務。互聯網政務服務平臺提供的政務服務的不均衡性主要表現在服務功能上。互聯網政務服務按功能可分為信息服務、溝通服務和事務服務［11］。政務服務平臺提供這些服務的難度有所不同。比較而言，提供信息服務較為簡單，只要依據政府信息公開的相關法規予以公開即可。事務服務則更加復雜，其順利供給需要對組織結構、權力關系、業務流程等因素做出適應性的變革。從實際情況來看，三個功能模塊的發展很不均衡。相對而言，互聯網政務服務平臺提供的信息服務最充分，溝通服務基本都不是即時交流，發展最不成熟的是網上辦事，只能在網上預約和查詢辦理進度，辦理事項的核心環節仍然要到相關部門現場辦理。而事實上，根據學者的研究，民眾最看重的是互聯網政務服務平臺的事務服務能力［4］。

三是自利性執行導致的錯位服務。由于地方政府及職能部門的自利性傾向，互聯網政務服務平臺建設并未立足公眾的服務需求，而是希望通過互聯網政務服務平臺提高機構的工作效率，塑造機構形象。以作為互聯網公安政務服務主要途徑的“微警務”為例。從內容來看，公安機關主要依托公安微信提供網上政務服務。公安微信的功能分為公安宣傳、警情收集、公安政務服務和民意監測等幾個模塊，其中的公安宣傳、警情收集和民意監測都是服務于公安機關及公安工作的，只有公安政務服務模塊才提供民眾日常生活需要的服務事項。從互聯網政務服務平臺的結構設計來看，主要是從警務類別的角度而非民眾需求的角度設計界面，功能交叉，信息割裂、分散、重復。不了解公安機關機構設置和警種劃分的普通民眾進入政務服務平臺很難快速便捷地找到待辦事項的相關端口。由于各地各級公安機關獨立建設平臺，缺乏必要的統籌協調，導致各地公安政務服務平臺“千人千面”，平臺使用體驗不佳。

3 互聯網政務服務平臺建設的推進策略

作為高位推動的一項工作任務，互聯網政務服務平臺建設的推進應立足于現有的驅動機制，從提高平臺建設的明晰性、標準性和外源性壓力三個方面入手尋求推進策略。

一是增強平臺建設指令“輸入”的明晰性。推進互聯網政務服務建設不是地方政府的自覺行動，而是國務院統一部署的高位推動的行政性任務。與自發性行動具有強烈持久的內驅力不同，行政性任務的執行情況主要取決于外驅力。如果行政性任務的目標明確而不模糊，指令協調而無沖突，方法具體而不籠統，那么行政性任務就能得到較好執行，取得預期效果。而這些與行政性任務的頂層設計密切相關。雖然國務院的相關文件對平臺建設做了統一部署，但只是宏觀地框定了互聯網政務服務的總體架構、主要內容、運行邏輯、基礎保障等方面的要求，未對各級各類互聯網政務服務平臺的建設做出具體、統一、規范的統籌設計。應該通過科學詳盡的頂層設計，建立全國通用的平臺建設的規范標準，保證各級各類平臺在結構設計、內容格式、業務流程等方面的一致性，最終實現用戶不管從何地何級何事項進入互聯網政務服務平臺，都可以清晰準確便捷地獲得申請的服務。

二是以達標性檢查減少互聯網政務服務平臺建設的執行偏差。由于執行者在平臺建設中的變通性執行，導致平臺建設在地區之間、部門之間和功能之間存在發展不均衡的狀況。應該通過達標性檢查控制互聯網政務服務平臺建設中的執行偏差。雖然國務院曾對全國互聯網政務服務平臺進行檢查，但檢查內容主要是平臺是否已建以及功能可用程度，評定標準主要是相關要素“有”或“無”。這種檢查主要是發揮“督辦”的作用，不能準確測度平臺建設的全部結果。為了縮小各地各級互聯網政務服務平臺的發展差距，使民眾享受無差別的網上政務服務，應對各級各類平臺建設進行全要素的達標性檢查。鑒于全國各地區財政實力、電子政務基礎等方面的差異性，可以采取分級制的達標標準，允許條件成熟的地區采用高級別標準，條件欠成熟地區采用低層級標準，但在特定期限內，所有平臺都要達到統一標準。

三是加強用戶體驗監測以增加互聯網政務服務平臺建設的外源性壓力。雖然行政發包制以及科層制的格局使上級指令成為行政部門的直接壓力，但是為民眾提供優質公共服務這一事關政府合法性的壓力也不可忽視，尤其是隨著各國政府將提供優質的公共服務作為政府改革的核心目標，加大民意的權重已經成為公共管理的發展趨勢。黨中央不斷重申“全心全意為人民服務”的宗旨，黨的十九大提出建設人民滿意的服務型政府。在這樣的國際國內大背景下，民眾對政府治理的滿意度評價逐步從政府評價的象征性指標轉變為核心指標。隨著我國電子政務從電子管理階段進入電子服務階段，互聯網政務服務平臺的檢驗標準應該是“以公眾為中心”“惠及所有人”“無處不在”和“無縫服務”［12］。應該建立并完善互聯網政務服務平臺的用戶體驗監測。從現有情況來看，各級各類互聯網政務服務的門戶網站上已經設立了“好差評”功能，但未覆蓋到網上政府服務的所有平臺和端口。應該通過宣傳和推廣，使用戶體驗監測能夠全面、準確地反映互聯網政務服務平臺的服務質態，實現互聯網政務服務事項全覆蓋、評價對象全覆蓋、服務渠道全覆蓋的民意監測，并作為評價各級政府及相關職能部門互聯網政務服務平臺的主要依據。

4 結語

互聯網政務服務與其說是互聯網技術在我國政府治理中的應用，不如說是互聯網技術賦能的政府治理體系和治理能力的現代化，對于“放管服”改革也具有重要意義。對于集中體現互聯網政務服務水平的平臺建設，應充分借助現有的驅動機制，把互聯網政務服務平臺建設成為公眾感知服務型政府便捷高效的政務服務最真實最直接的端口。