澳大利亞應急管理法律體系探究

文/代海軍

澳大利亞由新南威爾士、昆士蘭、南澳大利亞、塔斯馬尼亞、維多利亞、西澳大利亞等6個州，以及首都地區和北部地區2個地區組成。由于所處地理位置與地質構造的特殊性，造成了澳大利亞比其他國家更富有特點的災害，以及應對災害的不同對策。對澳大利亞來說，主要災害有4種，即風災、森林火災、洪水和地震。同國外多數發達國家一樣，在應對災害和進行危機管理的過程中，澳大利亞逐步建立了較為完善的法律體系。

澳大利亞應急管理立法

作為英美法系國家，澳大利亞基本沿襲英國的法律制度，建立了以普通法為基礎的法律體系。目前,澳大利亞立法包括1990年制定的聯邦憲法與州憲法、聯邦和州議會制定的法律、法院的判例以及經過議會授權或法律授權各級政府制定的法規和條例。

受英國法的影響,澳大利亞應急管理立法包括直接立法、聯合立法、授權立法和判例法。直接立法主要根據憲法授權,由聯邦議會和州議會共享。聯邦憲法第51條明確規定,聯邦特有的立法權包括國防與外交、財政、人口政策、社會福利、家庭法、工商業的管理,以及聯邦與州的相互關系。

從理論上講,這些權力均為聯邦與州共同享有。聯合立法主要是各州之間為實現共同目的進行的立法,在應急管理領域，州聯合立法并不多見。由于法律認定行政部門是法律執行機構,如首都地區應急管理服務局、維多利亞州緊急事務管理局等,它們不享有直接的立法權,因此需要法律授權進行立法。需要指出的是,盡管澳大利亞以英國法為基礎構建其法律制度,但應急管理的法律規范更多地是以成為法的形式出現。

為保護國內民眾免受敵方或災難的危險，澳大利亞1949年簽署了日內瓦公約的附屬1997協議。從州層面看，1942年西澳大利亞州就出臺了消防隊法。但是，直到經歷了維多利亞和澳大利亞南部的森林大火事件、悉尼火災事件之后，澳大利亞才意識到危機管理的重要性，開始真正加強應急管理法制建設。

1993年1月1日，澳大利亞成立緊急事務管理局，總部設在首都堪培拉，其主要職責就是從事有關緊急事務管理的政策、計劃、協調方面的工作，以及制定各州、地區援助計劃。1996年9月25日，國家危機管理委員會決定發展國家災難緩解戰略計劃。在聯邦的協調和推動下，各州、地區加強了應急管理機構建設，紛紛加強了應急管理的相關立法。

澳大利亞應急管理法律體系

澳大利亞有關應急管理的法律分4個層級：憲法、法律、行政法規，以及各種計劃、指南和標準，形成了金字塔形的法律體系，共同構成了澳大利亞危機管理和災害防治的法律框架。其中憲法、法律和行政法規在其適用范圍內是必須遵守的，計劃、指南和標準是推薦性的。

憲法

澳大利亞現行憲法于1900年制定，并于1901年正式生效，該法規定了澳大利亞聯邦體制以及立法、行政等重要內容。根據憲法規定，州與地區具有保護人民生命與財產安全的直接責任，州與地區必須維持一定的緊急事故處理能力以履行其責任。聯邦政府居于國家突發公共事件管理的領導地位，通過發展政策來完成其責任，聯邦政府必須支持州與地區政府發展其維持突發公共事件管理能力，并在突發公共事件的應急與災后的復原階段提供協助，為特別的危險提供警告與監控服務，協助完成國家的訓練、群眾意識、教育、信息管理與研究活動，聯邦政府同時也提供其他突發公共事件管理的處置。

應急管理法律

澳大利亞是一個聯邦制國家，根據澳大利亞憲法，聯邦和各州均有立法權。需要指出的是，在澳大利亞聯邦層面，并未制定統一的應急管理方面的法律，目前主要是各州、地區依據各地實際制定的應急管理法律。如首都地區《1999年應急管理法》，該法詳細規定了應急狀態的宣布、相關部門及人員的職責和權力，以及損害補償和救濟等內容,為應急管理提供了法律依據。該法第19條、第20條分別規定了其適用范圍和緊急狀態的宣布,并規定滿足以下條件時,首席部長可以書面形式宣布進入緊急狀態:一是危機以及發生、正在發生或可能發生；二是危機正處于或將處于一定的規模狀態中,包括構成首都地區人民健康或安全、財產或者環境的重要威脅，引起首都地區必須服務的嚴重中斷。昆士蘭州《2003年災害管理法》中明確，“災害”是指由于某事件的影響而導致的嚴重破壞,要求州和其他機構高度反應、協調合作，幫助社區從破壞中恢復。此外，其他各州也制定了相應的應急管理法律。如維多利亞州《2013年應急管理法》、西澳大利亞州《2005年應急管理法》等。

值得一提的是，在法律正式頒布前，形成了大量法律草案。大多數草案涉及公共事務的管理，主要由相關負責部長的提出。但是，議會成員亦有權提出個人法律草案，并應符合眾議院規則。

應急管理條例

條例是對法律的進一步細化，使之更具操作性。如澳大利亞首都地區《2004年應急條例》、澳大利亞北部地區2011年《防火和應急條例》。以后者為例，該條例于2011年11月1日生效，包括4部分共20條。第一部分是總則，包括對澳大利亞標準、建筑規范等術語的解釋；第二部分是一般要求，包括防火、易燃物的堆積、煙道、焊接設備，以及對某些建筑物應急計劃的相關要求等；第三部分是違法行為通知、處罰及其撤銷；第四部分是附則。

應急管理規范、標準和指南等

規范、標準和指南等是公開發布的文件，主要為如何遵守法律提供指引，其中規定了旨在確保材料、產品、方法或服務符合其目的，并始終按照預期方式執行的規范和程序，其規定的步驟不是強制性的。如澳大利亞建筑規范、森林防火風險管理計劃、國家緊急風險評估指南等，即屬于此類。迄今為止，澳大利亞標準局已就各種問題制定了近7 000份標準和相關文件。值得注意的是，澳大利亞的法律制度是在英國法影響下以普通法、衡平法為基礎的法律體系，國家標準和規范一旦在法律或某個司法判決中被引用，則今后即具有法定強制力。如歷史上，澳大利亞建筑和管道通過單獨的立法和行政安排進行管理。自1994年以來,建筑物安全一直受到州和地區政府的監管，其中澳大利亞建筑規范是所有州和地區建筑法案和法規中引用的主要技術規范。如西澳大利亞州《2012年建筑條例》要求所有住宅的所有者必須安裝符合澳大利亞建筑規范要求的煙霧報警器。

澳大利亞代表性的應急管理法律

澳大利亞具有代表性的應急管理法律，體現在3個地區，分別是首都地區、西澳大利亞州和維多利亞州。

首都地區應急管理法律是以2004年應急管理法為統領，以2004年應急管理條例為基礎，以各類規范、指南為補充的法律體系。2004年，應急管理法整合了首都地區以往頒布的所有應急管理相關法律規范(最主要的是《1999年應急管理法》)，規定在緊急情況或即將發生的緊急情況下的不同聲明，并大幅改寫了1936年森林防火法的相關規定，包括將首都地區森林防火委員會向警察局長和緊急服務局提供咨詢建議。

西澳大利亞州自然災害主要是受氣候和環境影響造成的，例如森林大火、風暴、洪水和颶風。其他危害則是由人造成的，包括石油或化學品泄漏，采礦或工業爆炸，帶來生命危險以及對財產、農業和環境造成損害的威脅。目前，西澳大利亞州規范應急管理的法律主要有5部:1998年西澳大利亞州消防和緊急服務局法案、1942年消防隊法、1954年森林防火法、2002年緊急服務征費法，以及2005年應急管理法。

目前，規范維多利亞州應急管理的最基礎、最重要的法律是維多利亞州2013年《應急管理法》，依據該法，建立了維多利亞州緊急事務管理局，任命若干緊急事務管理局專員，負責協調對重大緊急事件的響應(包括確保適當的控制安排)，并在1級和2級緊急情況下有效運行。該法還規定了建立州危機和恢復委員會，負責向維多利亞州政府提供應急管理政策和戰略建議，并對州應急響應計劃以及州緊急恢復計劃的制定及其內容，也作了詳細規定。

澳大利亞應急管理法制特點

應急管理法制化程度高

盡管受英國法的傳統影響深遠，但澳大利亞應急管理法律大多為成文法，法律中明確了應急管理機構政府組織的設置、職能以及相關職權，同時規定了民間組織和人員，如志愿者活動的依據，確保在發生重大災害時應急資源得到充分利用，使得各部門各負其責、盡快投入到相關工作中。

以首都地區2004年《應急管理法》為例，該法詳細規定了應急管理的全過程，包括應急管理機構和人員的設置、應急計劃、應急合作等內容，如救護車服務局、消防救援局、農村消防局局長的任命，國家應急服務中心等相關部門的職責，專業消防隊伍和志愿者隊伍，以及首都地區與其他州以及國外之間的合作關系等，為依法進行應急管理提供了法律支撐。

沒有統一的聯邦立法

就職業安全與健康管理來說，2011年11月，澳大利亞議會通過了一項新法案，即《2011年工作健康與安全法》，歷史上首次將聯邦、州、地區等職業健康與安全立法進行統一。需要說明的是，盡管在聯邦特定立法權中，有一部分為聯邦議會專有立法權，但澳大利亞保護生命與財產的主要責任在州與地區政府，因此，迄今為止，針對災害應急管理工作，澳大利亞聯邦尚未出臺一部統一的法律進行規制，更多地體現為一種政策引導與協助，應急管理立法主要由各州按照立法權限實施。由于每個州情況不一，導致其法律法規存在差異，各州針對不同突發事件，所對應負責的主管機關名稱也有所不同，但整體看來，功能是類似的。

法律制度形成互為銜接的體系

經過多年的努力，澳大利亞應急管理立法已形成憲法、法律、法規、標準(計劃、指南等)4個層級，國家級、州級法律制度相互銜接補充的體系。其中標準(計劃、指南等)等占據絕大部分數量，形成了應急管理的基礎。

如澳大利亞應急管理中心組織一批學者專家和有經驗的災害管理者編寫了澳大利亞應急管理系列手冊，并不斷地充實、修訂和擴展系列手冊的內容。目前，該應急手冊共分為5個系列:第一個系列是基本原理，內容涉及災害應急管理的概念、原則、安排、詞匯和術語；第二個系列是應急管理方法，內容涉及災害風險管理、減災規劃和應急方案的實施；第三個系列是應急管理實踐，內容涉及災害救助、災害恢復、災害醫療和心理服務、社區應急規劃、社區服務、社區開發等；第四個系列是應急服務的技術，內容涉及應急組織領導、操作管理、搜尋、營救、通信、地圖等；第五個系列為培訓管理。這些技術手冊內容豐富全面，既有理論，又有實踐；既有方法，又有操作技能，針對性強。國家將這些手冊分發到各州應急管理機構、社區組織、機關的政府部門以及學校，對各州災害管理有很強的指導性，也對提高全社會災害意識有重要意義。

啟示與借鑒

自2018年機構改革以來，我國應急管理體系在調整中不斷加強，面臨完善應急管理法律體系、提升應急管理法治化水平的重要任務。習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時強調，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。

總體上看，我國現行應急管理法律體系雖發展迅速，但并不完善，制定于不同時期的法律規范、立法目的和調整對象各異，彼此之間銜接性較差，尤其是《突發事件應對法》未發揮應急管理“龍頭法”作用。當前，《突發事件應對法》修訂已列入全國人大立法工作計劃。在修法過程中，有必要借鑒澳大利亞應急法制建設經驗，一方面，對標國際通行的做法，將法名修改為“應急管理法”；另一面，明確“應急管理法”作為應急管理基本法的地位，以此為“龍頭”統領各應急管理單行法，搭建符合我國國情、分工明確、梯次銜接的應急管理法規標準體系框架。

此外，澳大利亞加強應急管理法制建設的其他做法也可圈可點，如依托社區志愿者建立相應的基層應急救援隊伍，通過教育、培訓和志愿服務，彌補了專業應急力量的不足。基層應急力量薄弱，尤其是社會參與不足，一直是我國應急管理治理體系建設的短板，也是防控新冠肺炎疫情暴露出的主要問題之一。有必要借鑒國外經驗，通過完善相關法律制度，鼓勵和引導社會力量有序參與應急管理，明確相關權利和義務，最大限度發揮各級各類應急管理組織和人員的能力及水平。