石油企業公共衛生管理問題與對策

睢罡，劉林立，彭衛芳

[中海油（廣東）安全健康科技有限責任公司 ，廣東 湛江，524057]

0 引言

企業作為社會和經濟的重要載體，在預防和應對公共衛生事件中起著至關重要的作用。筆者長期在石油企業從事健康安全管理，面對突發公共衛生事件，石油企業目前的公共衛生管理體系值得分析和思考。

1 歷史與現狀

1.1 石油企業自建公共衛生系統的歷史

在計劃經濟體制的歷史背景下（1953—1978年，即第一個五年計劃到1978年改革開放時期），我國石油企業自建的醫療衛生機構主要包括防疫站、職業病防治所、醫院、衛生所、療養院等，專業服務包括專科門診、職業體檢、職業病危害監測與防治、預防接種、消毒殺蟲、傳染病監測、食品衛生監督、檢驗鑒定、培訓與科研、學校保健等。防疫站和職業病防治所承擔著企業主要的公共衛生技術服務工作，為保護廣大職工和家屬身體健康，確保企業健康發展作出了不可磨滅的貢獻。

從2002年開始，伴隨著國有企業改革和醫療衛生體制改革的進程，企業辦醫療衛生機構進入社會轉型期。承擔健康體檢和醫療救治的醫院成為改革的重點，改革模式多樣，如移交地方政府、成立企業醫療集團或股份合資醫院、轉型為社區衛生服務中心等[1]。作為公共衛生服務主體的防疫站，則大部分以取消或者轉讓地方政府的方式而不再承擔相關職責；少部分在2003年后變更為疾病預防控制中心，接受地方政府行政管理，但產權仍屬于企業，如中石化勝利油田疾病預防控制中心、中海油海洋疾病預防控制中心等，其功能因人員和規模的限制而相應減弱，主要是預防接種、傳染病監測、公共場所檢測檢驗等，且不再有衛生監督執法職能。

《職業病防治法》規定了企業在職業病防治中的主體責任，故企業自辦的職業病防治機構大多數仍然保留在企業內部，承擔職業病危害檢測評價、職業健康管理等職能，其發展和服務也趨于社會化。以全國92家職業衛生甲級資質機構為例，屬于國有企業性質的便有20家，其中石油行業的企業為7家。

2018年國務院機構改革，組建國家衛生健康委員會和應急管理部，形成了部委、省、市、縣四級衛生和應急行政主管機構。目前，各石油企業按照屬地管理原則，其公共衛生服務和衛生應急資源均依托當地政府。

1.2 企業健康安全環境管理體系現狀

石油企業屬于高危行業，建立現代化的健康安全環境管理體系，是企業的必然選擇。

通常，石油企業以三級文件（管理手冊、程序文件、標準指南記錄）框架結構形成的HSE管理體系，將“人、機、物、料、環”等因素和各環節中的健康衛生問題納入管理之中，且以績效考核、合規性評估等措施得以執行落實。此外，為應對突發事件，在各層級公司制定綜合、專項應急預案和現場應急處置方案，并定期開展各類應急演練，以便檢驗和改進其應急能力，其中涉及的公共衛生管理和應急內容包括傳染病防控、食品衛生和飲用水、職業中毒、放射防護等。諸如DNV（DET NORSKE VERITAS 挪威船級社）等第三方機構認證、審核，國內主管部門開展的各類監督檢查、執法等行政措施，都是保持HSE管理體系持續改進和管理提升的有效手段。

在國內的大型石油企業中，企業自建的衛生醫療體系改革后，職業病防治機構得以保留，在企業中繼續發揮職業健康管理、職業中毒防控等作用。少數大型油田石油企業還依托保留的疾病控制中心，開展公共衛生服務和技術支持，為企業公共衛生和健康管理提供支撐作用。

2 石油企業公共衛生管理主要問題

2.1 企業防控體系與行政主管機構聯動不足

首先，由于地方財政投入不足，基本公共衛生資源有限，服務和支持范圍往往更傾向于屬地中小微企業。對于四大國有企業而言（中石油、中石化、中海油、中化），因地方政府公共衛生資源不足，往往存在“管不到和不想管”現象。其次，近年來事業單位施行“收支兩條線”政策，事業單位不再對公共衛生服務收費，導致其技術服務主動性和積極性大大下降。以職業衛生檢測評價服務為例，疾病預防控制中心、職業病防治機構等事業單位具有較強的技術能力，但受上述政策影響，近年來逐漸減少了社會化檢測評價業務，而主要完成國家重點職業病危害因素監測項目，企業也不再能享受優質低價的公共衛生服務。三是近年來“重醫療輕預防”現象，導致公共衛生人才大量流失，政府提供主動服務的人員基礎顯然不足。

石油企業因對地方公共衛生服務政策和內容不清，且石油企業主要以央企、國企或大型私企（如安東、宏華、百勤等，主要以石油勘探、鉆井和其他技術支持）為主。當石油企業發生衛生事件時，由于考慮社會負面效應等多方面原因，其求助地方政府事業單位支持的動力不足。以群體性腹瀉為例，如果是輕癥的情況，企業往往自行開展調查和處理，通常不會尋求疾病預防控制中心等專業機構進行食物、病人排泄物病原學檢查，因缺少專業檢測和對關鍵問題的判斷而不能有效避免此類事故再次發生。

2.2 企業公共衛生管理缺少專業性

目前，石油企業對健康管理的現狀，與“健康中國、健康企業”的要求仍然有較大差距，健康與公共衛生管理未能得到多數企業的重視。從企業HSE考核指標和經費兩個維度看，其占比往往是最低的。

受專業和公司性質影響，絕大多數石油企業的專職、兼職健康管理人員主要以安全和工程專業為主，公共衛生或醫學專業人員極少。企業重點關注職業病防控，基本沒有形成“大健康、大衛生”的健康理念和管理能力。

HSE管理體系和應急預案的編制，也是由安全評價咨詢機構完成，其中涉及的公共衛生管理和應急內容、體系內容評估評審、現場演練均缺少醫學相關專業人員參與和指導，其操作性和實效性有待改進。從內容來看，更偏重于事后的“補救”措施，而“治未病”的理念和防控措施顯然不足。

2.3 特殊場所的公共衛生管理存在薄弱環節

眾所周知，石油企業的油氣田往往地處偏遠，國內的海上鉆井和生產設施、陸地沙漠油田井場等特殊場所，因遠離城市、交通不便等原因，在依托屬地公共衛生資源時其效率和效果大打折扣。在海外，石油企業的油田主要分布在非洲、中東、南美洲等國家，當地衛生資源缺乏、診治水平較低，社會依托差。目前，中國三大石油公司在海外油田的日常醫療和醫療轉運，主要依靠國際SOS和改制后社會化的“職工醫院”，但公共衛生管理則缺少更專業的支持。

根據某機構的調查，48%的海外企業未對員工的派遣地點進行健康風險評估，出國工作的十大威脅項中有4項與健康相關。即使是大型國有石油企業，有限的管理人員和資源，往往也難以應對“大健康”管理的需求，而對于私企或中小型企業，健康管理資源缺失或不足問題更為突出。以某大型石油企業在非洲的工程建設項目為例，因瘧疾等傳染性疾病、心理精神疾病、突發心血管疾病等發生死亡或緊急醫療轉運回國治療事件時有發生，現場就診人次大于員工人數，其海外項目員工健康問題的累計損失已經超過了安全事故的損失[2]。

3 對策與建議

3.1 依托公共衛生技術服務支撐機構，建立健全健康管理人才隊伍

面對“大健康、大衛生”的各類健康問題和公共衛生應急，有條件的石油企業應建立或依托專業技術支撐機構。其作用可定位于石油企業HSE戰略決策的參謀部、技術研究中心、信息中心或技術服務中心。一是銜接地方公共衛生服務資源，增強企業公共衛生服務和疾病防控能力，為企業節省資金，降低風險；二是重點開展職業病防治技術服務，解決石油企業塵毒、噪聲等重點危害，杜絕職業病的發生；三是研究和推廣良好實踐經驗，為企業提供健康管理咨詢和技術支持，重在預防突發公共衛生事件，保障突發事件危害降到最低。作為一線生產企業和政府公共衛生事業單位的橋梁，其優勢在于長期服務企業，熟悉并能切實有效解決企業需求。

要有效發揮技術支撐機構的作用，首先，在企業內主要層級的公司設置專職健康管理崗位，由于健康管理涉及的醫學專業性很強，引進醫學專業尤其是預防醫學、公共衛生管理等專業人才是最關鍵最基礎的舉措。隨著“健康中國”戰略和“健康企業建設”試點開展，對健康管理人員的專業素養和能力要求越來越高，除了職業病防控外，心理健康、環境衛生、食品衛生、傳染病防控、健康促進與慢病管理等要求也逐步提升。從投入產出角度分析，少而專的健康管理人才對企業健康管理效益顯然是有利的，尤其是在高層級的公司內。

其次，對于大型石油企業而言，可依托企業內部現有的職業病防治機構、疾病預防控制中心或醫院等機構，逐步拓展其技術服務能力來滿足企業管理需求。《國家衛生健康委關于加強職業病防治技術支撐體系建設的指導意見》（國衛職健發〔2020〕5號）中明確提出：支持條件較好的企業依托現有技術力量設立職業病防治技術支撐機構，提供有特色、多樣化的技術支撐。

最后，對于規模較小的石油行業企業，可依托社會化的職業衛生技術服務機構或事業單位，簽訂長期戰略協議，形成穩定而持續的技術支撐，也是最便捷、經濟、有效的模式。

3.2 加快從“被動處置”向“主動預防”理念轉變

石油企業應急體系相對完善，但主要的資源和管理集中在職業健康方面。目前，《國務院關于實施健康中國行動的意見》（國發〔2019〕13號）和《健康中國行動（2019—2030年）》，僅在政策層面對企業提出了相關要求，一是需要進一步在法律法規層面完善企業的責任；二是完善相應的技術標準和規范，從而形成有法可依、有標準可執行的體系；三是將健康相關指標納入到各層級政府和企業考核體系中進行定期監督落實。屆時，企業則必須按照法規和標準要求，逐步完善、提升其他健康管理和公共衛生事件的風險評估和應急能力，并對公共衛生管理和應急開展醫學等多專業人員評估，確立“預防—主動”型的應急響應體系，采用“平戰結合”模式，演練時加強與衛生、應急多部門協同的聯防聯控預警、監測和防控。

石油企業采取“主動預防”模式，重點依托的資源和能力依然是政府的公共衛生資源，但企業自身或依托專業機構開展公共衛生風險識別、評估、監控、演練和持續改進，不斷提升相關人員的應急技能，是最為有效的措施。便于在事件發生的第一時間作出妥善處置，并能有效銜接政府公共衛生資源，將危害降低到最小甚至消滅在萌芽狀態。

3.3 加強海外企業等特殊場所的政策和技術支持

政府一般起到監督和服務的雙重功能，但對于海外石油企業等特殊場所，其服務性功能更加重要。政府主要發揮預警和保障職能，為“走出去”的企業建立健康和公共衛生技術服務中心，提供各類培訓或咨詢服務，提升企業應對“大健康”的技術水平和管理能力。例如，在新冠肺炎疫情全球肆虐、疫情防控形勢依然嚴峻的大背景下，由國務院國資委于2020年7月成立運營的國內首家以中國企業海外員工健康安全為核心業務的平臺——中央企業遠程醫療平臺，已開發完成了員工健康監測、疫情預警、遠程門診、心理輔導、防疫培訓及指導等多項服務產品，初步形成了監測、預警和診治相結合的“三位一體”綜合能力。

企業層面，在有政府成立的支撐機構或平臺基礎上，必須建立專職的專業技術人才庫，并大力利用信息化手段，提升海外特殊場所的健康和公共衛生管理水平。根據屬地的法律要求和健康風險，開展健康風險評估，因地制宜地制定防控策略，配備相應醫療資源。政府與企業層面的鏈接，也可通過海外當地的協會或第三方專業服務機構等組織，試行類似于“會員制”或“買保險”的少投多保商業方式，一是便于資源共享，節省各企業應對公共衛生事件的資金與資源；二是能夠及時調動專業機構“主動預防”積極性，提供專業的技術指導與服務，從而避免公共衛生事件的重復發生；三是會逐步提升海外所在地公共衛生應急技能。例如，可依托目前服務范圍較為廣泛的國際SOS，通過增加預防醫學和公共衛生專業人員來補充傳染病防控、衛生應急和其他健康管理等服務；在海外油氣田或海外項目中，各中方企業可依托總包方的醫療技術服務機構，通過共同付費、增加各類醫療人員和技術服務而實現最優化資源共享。

此外，應急管理信息化尤為重要。信息化管理不僅避免了大量的重復投入，提高工作人員的專業服務質量，更重要的是將更加快速、及時地實施管控措施，從而提升突發公共衛生事件應急能力，尤其在傳染病監測防控、心理健康監測、慢性病健康管理等方面效果顯著。

4 結論

綜上所述，為了有效提升石油企業的公共衛生管理水平和能力，可從以下4個方面重點落實：

1）政府層面，建議優化公共衛生技術服務機構支撐體系，提升其社會服務主動性和效益。應將石油企業自建醫療衛生機構納入到政府的公共衛生技術服務支撐體系中，給予適當的政策支持外，更應從政策和制度上鼓勵事業單位性質的公共衛生服務機構提供社會化服務，既避免公共衛生資源浪費，又避免事業單位公共衛生人才流失，從而最大程度地發揮其效益。

2）企業層面，建議樹立“大健康、大衛生”和“主動預防”理念，并將其納入到公司健康安全環境管理體系之中。依據國家層面的健康中國戰略、健康中國行動要求，對標健康企業建設規范，逐步建立、完善管理體系中健康管理和公共衛生管理要素和內容，同時注重企業的健康管理和公共衛生人才隊伍建設，起到事半功倍的效果。

3）公共衛生技術服務機構層面，建議發揮政府和企業的橋梁作用。利用好公共衛生服務支撐體系資源和政策，積極開展政府和企業的社會化服務，發揮市場靈活性特點，在技術服務和公共衛生人才隊伍建設方面發揮優勢，從而提供全方位的技術服務。

4）政企聯動統籌資源和需求，逐步建立具有國際化服務能力的公共衛生服務體系。在新冠肺炎疫情的背景下，政府層面統籌資源建立的“中央企業遠程醫療平臺”服務模式，對于海外企業醫療和公共衛生服務起到重要的支持作用。但最終建立由企業和市場主導、具有國際化服務能力的公共衛生服務企業和體系，才能更加持久有效地為“一帶一路”保駕護航。