城鎮化背景下甘肅流動人口社會保障體系建設研究

文/宋文姬

從1978年實施改革開放以來，我國的綜合國力迅速崛起，經濟社會也得到快速發展。在經濟高速增長的背景下，我國的城鎮化水平也得到了顯著的提升，經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。在城鎮化的大背景下，2020年我國戶籍人口城鎮化率已達45.4%。在這一城鎮化浪潮的背景下，即大量農業人口流入城市，從邊緣趨向中心，增加了社會的流動性與活力，特別是“新市民”的加入，為城市社會經濟發展注入了新鮮的力量與活力，為促進城市發展作出了巨大貢獻。

流動人口，是在中國戶籍制度背景下產生的一個群體概念，是指受勞動密集型產業的吸引，為獲得更多的工作機會以及獲得更高的收入，在戶籍所在地以外的地方工作一段時間的人口。流動人口這一社會人群的產生，也從一個側面見證了我國居民居住制度在逐步破除居民地域和城鄉限制藩籬后，人力資源得到釋放，社會活力得到普遍增強的歷史性過程。本研究著重探討甘肅流動人口在城鎮化進程中，呈現的特點以及其社會保障面臨的挑戰[1]。

一、甘肅城鎮化中后期人口流動特點

從改革開放初期允許農民進城開展農副產品貿易，到要求公平對待流動人口，再到保障“新市民”權利的落實，我國的流動人口政策大致經歷了三個階段。在社會主義市場經濟條件下，影響流動人口政策的一個重要因素不再是已有的計劃調配，而是地方經濟發展水平。地區間的經濟和社會發展水平的差異，直接影響了不同地區對人民產生的流動傾向和流動行為的拉力和推力作用。社會經濟發展水平落后和生活質量低下的地區，會產生較大的使人口流出的壓力；社會經濟發展水平較高和生活質量較好的地區，會產生較大的使人口流入的拉力。不同地區人們的遷移流動行為的特點不同，就是這種推力和拉力共同作用的結果。根據甘肅省第七次人口普查數據，甘肅流動人口的規模，結構、成因等方面呈現如下特點。

（一）流動人口數量持續增加

目前，甘肅城市發展呈現出人口數量持續增長和城市規模不斷擴大的趨勢。甘肅流動人口中，外省流入人口為765648人，省內流動人口為4575947人，與2010年第六次全國人口普查相比，流動人口增加2743048人，年均增長7.47%。

（二）人口外流現象明顯

我國區域發展不平衡的矛盾依舊存在，經濟發達地方對人口、資源的“虹吸”效應十分明顯。發達地區憑借生態環境、就業、教育、醫療等優勢吸引了大量人口，而經濟欠發達地區在居民人口方面，呈現出明顯的凈流出狀態。以第七次全國人口普查數據為例，在本輪人口普查中，甘肅省居民人口出現了負增長，常住人口為25575254人，流失55.5萬人。在全國省級行政區中，總人口數居倒數第六位，成為西北地區唯一人口減少的省份，僅比黑龍江、吉林、遼寧、陜西和內蒙古五省稍高。“甘肅人戀家，不愛外出”的固有判斷已經徹底改變，甘肅人口數量呈下降趨勢，已被列入人口流出大省行列。

（三）人口流動多元化原因

區域經濟發展水平的差距是影響人口流動的核心因素，由于我國東、中、西三大區域經濟發展水平差距較大，地區間居民的收入水平、生活條件、權益保障等方面存在較大差距。在吸引人口遷入和推動人口遷出兩種力量的共同作用下，對人口流動產生了深刻影響。甘肅地區經濟發展不平衡，各大城市間的經濟發展水平差異較大，部分勞動力向發達城市轉移。2020年甘肅GDP為31省市自治區的第27位，甘肅省人均GDP排名位列最后。與此同時，甘肅地形狹長，省會城市蘭州處于甘肅的中部，東、西城市跨度較大且距離較遠。由于受距離的影響以及城市經濟發展水平的限制，東南部的天水、隴南以及隴東地區的人口更愿意去鄰近的西安。而靠近西北部的張掖、酒泉、嘉峪關等城市的人口則流向了新疆。最后，就業條件和收入水平一直是推動人口流動的主要動因。甘肅經濟欠發達，導致就業機會與發達地區相比較少，職業發展空間也存在差距[2]。

（四）省內流動以鄉城流動為主

隨著城市經濟的高速發展，以及城市基礎設施和公共服務的日趨完善，大量農村人口從鄉村來到城市，使我國的人口流動的主要形式表現為“鄉城流動”。從第七次人口普查的數據來看，甘肅省內人口流動也呈現出鄉城流動的特點，在甘肅省常住人口中，城鎮人口為13067332人，占52.23%；鄉村人口為11952499人，占47.77%。與六普相比，城鎮人口增加3830750人，鄉村人口減少4386173人，城鎮人口比重上升16.11個百分點。

二、甘肅流動人口社會保障面臨的挑戰

當前，我國經濟社會發展在經歷了一個較長階段的高速增長后，人民生活水平有了較大提高，完備的社會保障體系是人民對美好生活向往的重要內容之一。我國已形成了以養老保險，醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等五大社會保險為核心的社會保障體系，這也是全球最大的社會保障網，特別是流動人口能擁有“社會人”身份。形成完備的社會保障體系，對保障流動人口的權利、兜底生活保障，具有重要的現實意義和社會意義。但目前流動人口的社會保障仍處于摸索階段，特別是社會保障的統籌層次，還不能適應這一群體流動性強，就業方式多樣、收入不穩定等特征。

（一）流動人口社會保障執行受阻

造成流動人口社會保障執行受阻的一個重要因素就是政府、企業、個人三方要考慮支付成本。首先，對政府而言，我國當前構建社會保障體系的重要力量，就是來自政府的治理意愿。但從政府收支和再次分配的角度來看，每一次社會保障投入的實際增長，也是對公共財政收支的調整與考量。其次，對企業或者企業主而言，為雇用職工購買社會保險，本身就是企業的成本。平衡成本的同時承擔法律責任和社會責任，就是企業為流動人口繳納社保必須要考慮的問題。最后，對流動人口而言，由于流動人口中的大部分人群在薪酬、收入方面較低，如何引導流動人口從日常支出中再增加一部分社保繳費支出，成為一個現實問題。

（二）流動人口社會保障資金不足

目前，從中央到地方為完善社會保障體系投入了大量財力。但是，受我國經濟增長方式轉變的影響，以及人口老齡化趨勢加快以及政府公共服務支出增加等因素的影響，特別是我國作為人口大國，人口基數大、流動人口規模龐大、使得持續增加社保資金投入，來構筑流動人口社會保障體系，進一步擴大社會保障覆蓋范圍。

（三）流動人口社保關系轉移接續困難

目前，我國流動人口社保關系轉移接續困難的原因，主要是受城鄉社保體系分離和地域發展差距的影響。首先，受我國已有的城鄉社會保障制度的影響，城鄉流動人口的社會保障主要分散在新型農村社會養老保險，城鎮居民基本養老保險、城鎮職工養老保險三大體系中。這三大體系在政策依據，繳納方式、保障水平等方面仍存在較大差異，要實現有效的銜接，還需要從政策等多個層面進行系統設計。其次，從地域上看，受地區間發展差異的影響，各地區間社保的繳費基數，繳費率、參保人待遇也不相同。使參保人在跨城鄉和跨統籌地區流動時可享有的權益并不均衡且形成地方隔閡，這也導致社會保險關系異地轉移與接續困難。

三、完善流動人口社會保障制度的對策與建議

完善流動人口社會保障制度，建立健全城鄉一體化的社會保障制度，是社會主義現代化建設的必然趨勢。由于我國流動人口數量眾多且區域發展差距大，為此要解決流動人口的社會保障問題，還要繼續在高質量發展的基礎上，繼續完善現有社會保障制度體系。

（一）加強流動人口社會保障制度統籌建設

首先，我國關于流動人口社會保障的立法相對欠缺，只有一些零散的地方性法規及一些規范性文件，完善的流動人口社會保障制度亟待建立。其次，應根據流動人口的現實需求，優先解決最緊迫的社會保障問題。例如，流動人口多從事多種高風險職業。因此，工傷保險、醫療保險應是首要考慮的社會保險。同樣，流動人口在就業方面靈活度、自由度大，且用工不穩定，因此亟須建立相應的失業保險制度。最后，針對流動人口收入低、流動性強等特點，要形成頂層設計，從制度框架上，探索建立針對流動人口的社會保障管理體系，著力解決流動人口社保關系轉移接續難問題。

（二）多渠道籌措流動人口社會保障資金

目前，國家財政是流動人口社會保障資金的主要來源。但受經濟增長方式轉變和人口老齡化趨勢加劇等因素影響，我國社保資金收支存在一定的矛盾，國家承擔社會保障資金的巨大壓力。首先，要堅持高質量發展，通過發展擴大社會公共財富的積累。

（三）積極看待流動人口的社會貢獻

流動人口在我國社會發展過程中，為增強社會活力、釋放人力資源等方面做出了積極且重要的歷史貢獻，為國民經濟發展，社會正常運轉傾注了辛勤的汗水。特別是在城市建設與日常公共服務中，城市常住居民與流動人口已經形成了緊密和互聯的社會關系。要進一步提升我國城鎮化水平，就要真正實現流動人口的市民化，使流動人口在包括社會保障，醫療、就業、居住、教育、養老等各個方面享受到與“城里人”一樣的市民待遇，保證基本公共服務的有效覆蓋，真正讓所有流動人口共享發展的成果。