海南跨境服務貿易負面清單助推我國制度型開放新突破

文/孫曉濤 編輯/張美思

實施跨境服務貿易負面清單制度，是海南自由貿易港建設總體方案中關于推進服務貿易自由化便利化的重要舉措。2021年7月23日，《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》（以下簡稱《海南跨境服貿負面清單》）由商務部正式發布。這是我國國家層面跨境服務貿易第一張負面清單，開啟了我國跨境服務貿易負面清單管理的新模式，標志著我國制度型開放向前邁出了一大步。

推進跨境服貿負面清單管理的必要性

世界貿易組織（WTO）《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）將服務貿易分為四種模式，即跨境支付、境外消費、商業存在、自然人流動。其中，商業存在模式也就是服務業的外商投資，是投資與服務貿易的交叉領域；其他三種模式均是通過跨境方式提供服務，因此被通稱為跨境服務貿易。近年來，伴隨著全球范圍內跨境服務貿易開放步伐的加快，負面清單管理模式被越來越多的國家所接受，新簽署的高水平自貿協定都將跨境服務貿易負面清單作為必選項。美國是負面清單管理模式的積極推動者。1992年簽署的北美自由貿易協定（NAFTA）實現了投資和跨境服務貿易一體化負面清單，通常被認為是全面落實負面清單管理模式的開端。2008年全球金融危機之后，歐洲國家也開始向負面清單管理模式靠攏，促使該模式逐漸成為國際主流規則。當前，美國、歐盟、日本、韓國、新加坡等發達國家，以及墨西哥、智利、馬來西亞、秘魯、越南等多個發展中國家都已經在對外簽署的自貿協議中接受跨境服務貿易負面清單模式；最新簽署的美墨加協議（USMCA）、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）等都采用了負面清單模式。

推進負面清單管理模式是提升我國跨境服務貿易開放水平的有效手段。我國探索負面清單管理模式是從投資領域開始的。2013年，我國同意以負面清單模式為基礎，與美國進行雙邊投資協定談判。隨后，我國在自貿試驗區開展試點并推廣至全國，同時推動了一系列外資管理體制的配套改革?？缇撤召Q易方面，2001年我國加入WTO時對服務貿易以正面清單形式做出了具體承諾；隨后，在制度完善、信息公開、市場化改革等方面也做出了努力。但與投資領域開放程度大幅提高相比，跨境服務貿易總體開放水平并沒有取得大的突破。我國目前簽署的自貿協定，包括2020年11月簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和2020年12月完成談判的《中歐全面投資協定》（中歐CAI）都是以正面清單形式對跨境服務貿易做出承諾。此前，我國一些地方和一些行業曾經嘗試過負面清單管理模式。例如，2018年，上海市人民政府發布了《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易負面清單管理模式實施辦法》及《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》，但此后沒有再更新。從國家層面對跨境服務貿易負面清單管理模式做出系統性安排，《海南跨境服貿負面清單》則是首次?！逗Ｄ峡缇撤Q負面清單》的出臺，將推動我國跨境服務貿易從正面清單管理轉向負面清單管理，沒有列入清單的領域將全部按照境內外服務待遇一致原則進行管理。這將帶來跨境服務貿易開放水平的大幅提升。

《海南跨境服貿負面清單》的主要內容

《海南跨境服貿負面清單》按照國民經濟行業門類進行分類，這與我國目前出臺的《市場準入負面清單》和《外商投資準入負面清單》保持一致。其共包括11個門類70項特別管理措施，與2018年上海自貿區跨境服務貿易負面清單的13個門類、159項特別管理措施相比大幅壓縮，壓縮比例達到56%。分行業看，金融業、交通運輸和郵政業、商務服務業、文化行業、信息傳輸行業等是特別管理措施較為集中的行業。

第一，金融業。金融涉及金融穩定、經濟安全、公眾利益，從國際上看是各國普遍限制較多的行業?！逗Ｄ峡缇撤Q負面清單》對此給出了17項特別管理措施。其中，對境外機構在我國從事金融服務，以當地存在要求為主，具體包括保險（再保險和國際運輸險等除外）、銀行類業務、貨幣經紀、非金融機構支付、證券（B股和QDII等業務除外）、基金、證券投資咨詢、期貨及保證金存管、商品期貨交割、企業年金等業務。從國際上看，金融服務要求當地存在是各國的普遍做法。對機構和個人通過跨境支付方式參與證券、期貨及其他衍生品、外匯等金融市場，以要求獲得許可為主。此外，《海南跨境服貿負面清單》針對海南自由貿易港給出了一些特殊政策，包括海南自由貿易港居住的境外個人可以申請開立證券賬戶和期貨賬戶，可以申請期貨投資咨詢從業資格；海南自由貿易港可以設立1家區域性股權市場，為自貿港內企業開展私募證券融資。

第二，交通運輸和郵政業。交通運輸和郵政涉及公共安全，從國際上看也是各國普遍限制較多的行業?！逗Ｄ峡缇撤Q負面清單》對此給出了13項特別管理措施。水運方面涉及國內水路運輸、外籍船舶、引航、打撈、拖航等業務，航空運輸方面涉及訂座、空中交通管理、航行情報、飛行員培訓等業務，還包括國內道路運輸、國內快遞、郵政等業務。此處針對海南自由貿易港給出的1項特殊政策是放開外籍游艇進出海南自由貿易港申請引航限制。

第三，商務服務業。商務服務業涉及面非常廣，因此限制措施也相對較多?！逗Ｄ峡缇撤Q負面清單》對此給出了12項特別管理措施，主要涉及法律、公證、司法鑒定、審計、代理記賬、社會調查、市場調查、人力資源服務、保安服務、導游、國際電影展等領域。此處針對海南自由貿易港給出了3項特殊政策，包括海南律師事務所可以聘請外籍律師擔任外國法律顧問和港澳律師擔任法律顧問；境外律師事務所駐海南代表機構可以從事部分涉海南商事非訴訟法律事務；海南電影主管部門可以批準舉辦單一國家或港澳臺地區的電影展映活動。

第四，文化行業。文化安全是我國總體國家安全觀的組成部分，文化業也是我國限制措施較為集中的行業?！逗Ｄ峡缇撤Q負面清單》對此給出了11項特別管理措施，主要涉及出版、新聞、廣播、電影、電視劇、網絡視聽、網絡文化產品、演出、社會藝術水平考級等領域。

第五，信息傳輸。信息安全一直受到世界各國的普遍關注，各國對信息行業的限制也普遍較多。特別是近年來，通信、互聯網等技術的快速發展給各國監管帶來了新挑戰，各國對信息安全的重視程度均在普遍提升?！逗Ｄ峡缇撤Q負面清單》對此給出了6項特別管理措施，主要涉及電信、國際通信、電波參數測試和電波檢測、通信衛星、互聯網信息等領域。

第六，其他領域。除了上述5個特別管理措施較為集中的行業外，《海南跨境服貿負面清單》還對以下6個行業給出了特別管理措施：科學研究和技術服務業的城市規劃、建設工程、測繪、環境監測、海洋科研、海底光纜和管道、自然資源勘查開發等領域；批發和零售業的煙草、獸藥、飼料、農藥等領域；教育行業的教育考試、教師流動等領域；農林牧漁業的漁業資源調查；建筑業的建筑及相關工程服務；衛生行業的醫師流動。在教育行業，針對海南自由貿易港給出了1項特殊政策，即滿足條件的境外個人可在海南自由貿易港提供教育服務。

除此之外，《海南跨境服貿負面清單》還有一個托底條款，即“未列出的與國家安全、公共秩序、金融審慎、社會服務、人類遺傳資源、人文社科研發、文化新業態、航空業務權、移民和就業措施、政府行使職能等相關措施，按照現行規定執行”。國際上，各國負面清單普遍對涉及公共服務和公共安全的領域給予締約方最大程度的例外?？缣窖蠡锇殛P系協定（TPP）負面清單將收入保障、社會保障、社會福利、公共教育、公共培訓、衛生服務、兒童保育等領域列入可變不符措施清單，成為當前和以后都有權維持或采取新行動的措施。日本的CPTPP負面清單將公共執法和懲教、公共目的的社會服務、收入保障、社會保障、社會福利、公共培訓、衛生服務、兒童保育、公共住房、小學和中學教育等領域，列入了可變不符措施清單。

我國推進跨境服務貿易負面清單管理的前景展望

海南自由貿易港將通過實施《海南跨境服貿負面清單》，為全國探索路徑、積累經驗。根據后續工作安排，我國還將研究制定自貿試驗區跨境服務貿易負面清單，并探索在全國范圍內實施跨境服務貿易負面清單管理制度。

當前，我國推進跨境服務貿易負面清單管理的任務緊迫，時間并不充裕。其中一個時間約束來自我國已經簽署的RCEP協定。RCEP協定第8章（服務貿易）第12條（過渡）明確提出，采用正面清單的締約方需在協定生效3年內提交不符措施建議承諾表，并在6年內從正面清單管理轉變為負面清單管理。這里需要注意的是，協定生效3年后提交不符措施建議承諾表是可以在全國范圍內實施的跨境服務貿易負面清單。以RCEP協定2022年1月1日按計劃生效為基準計算，我國最晚需要在2024年年底向RCEP服務和投資委員會提交可以在全國范圍內實施的、比較成熟的跨境服務貿易負面清單，距今還有不到三年半的時間。此外，跨境服務貿易負面清單是參與許多高水平自由貿易協定談判的門檻。如果我國要更早地啟動加入CPTPP等高水平自由貿易協定的談判，那么跨境服務貿易負面清單的復制推廣進程需要進一步加快。

在面臨緊迫時間約束的同時，也應當看到，與我國外商投資準入負面清單的推進相比，未來跨境服務貿易負面清單的壓減壓力相對更小。我國外商投資準入負面清單經歷了持續大幅壓減，從2013年的190項特別管理措施壓減至2020年全國版的33項、自貿試驗區版的30項和自貿港版的27項。與之相比，《海南跨境服貿負面清單》只有70項特別管理措施。從美國、日本等制度比較成熟、清單項目比較穩定的國家來看，跨境服務貿易限制措施均多于投資限制措施。例如美國TPP負面清單共39項，32項涉及跨境服務貿易，17項涉及投資（有些項目同時涉及跨境服務貿易和投資）；日本CPTPP負面清單共73項，56項涉及跨境服務貿易，34項涉及投資。雖然負面清單各個項目之間的覆蓋范圍和限制程度存在很大差異，但項目數量仍然可以從一定程度上反映美、日兩國對跨境服務貿易開放的謹慎程度。因此，我國跨境服務貿易負面清單未來壓減壓力會相對較小，更重要的是根據實際情況對特別管理措施進行調整。

基于以上分析，我國推進跨境服務貿易負面清單制度預計會采用先在自貿試驗區推廣、再向全國推廣的兩步走方式。由于跨境服務貿易管理復雜性高、難度大，因此，需要為試點階段留出1—2年的時間，用于完善制度建設、開展實施效果評估、查擺問題、及時對清單進行調整等。在此期間，可以將成熟經驗先行在自貿試驗區復制推廣，也可以結合服務貿易創新發展試點等工作，在全國其他城市復制推廣。預計我國可能在2024年前后推出全國版跨境服務貿易負面清單。

推進我國跨境服務貿易負面清單管理改革的政策建議

我國需要加快適應跨境服務貿易負面清單管理的大趨勢。以下，筆者將對我國跨境服務貿易負面清單管理改革提幾點政策建議：

一是進一步放寬限制措施，完善相關行業法律制度。當前，我國跨境服務貿易負面清單禁止類項目偏多?！逗Ｄ峡缇撤Q負面清單》的70項特別管理措施中，34項為禁止類措施或除特例外禁止類措施，其余35項為限制類措施，包括當地存在要求、審批要求、對等開放原則、經營方式限制等。未來，探索放寬負面清單禁止類措施將是我國進一步擴大跨境服務貿易開放的重點。由禁止類措施向限制類措施轉變，對相關行業的法律制度體系提出了更高要求。從我國目前情況來看，禁止類措施較少、限制類措施較多的行業，法律制度就相對健全。以金融業為例，其跨境服務貿易主要以當地存在之類的限制類措施為主，17項特別管理措施中僅3項為禁止類措施。與之相對應的是，我國金融業涉及外資和境外服務提供者的法律制度比較健全，銀行業和保險業都有相關行政法規及實施細則，證券業也有相關部門規章。我國2001年加入WTO時，通過“服務貿易具體承諾減讓表”以正面清單形式對服務貿易開放進行了承諾；對于當時沒有承諾開放的行業，目前來看法律制度完善程度還相對較低。

二是協調好國內法負面清單和國際法負面清單。我國目前出臺的《海南跨境服貿負面清單》是以國內法規為依據的主動開放，屬于國內法層面的負面清單。國際上，大多數國家都沒有類似的國內法負面清單。CPTPP等自貿協定所附的“投資和跨境服務貿易減讓表”是一國對外簽署的國際協議，屬于國際法層面的負面清單。大多數國家對外簽署協議時，將散見于國內法律制度之中的特別管理措施進行匯總形成“負面清單”。我國出臺國內法負面清單雖然并不是國際通行做法，但對于我國自身卻有著積極意義，是我國適應國際規則、以開放倒逼改革的重要手段。目前的問題是，需要協調好國內法負面清單和國際法負面清單。國內法負面清單是我國自主給出的最高門檻，假設國際法負面清單的門檻比其更高，境外服務提供者仍可以按照較低的國內法負面清單進入，此時國際法負面清單就失去了意義。因此，國內法負面清單應該發揮基礎清單的作用，我國對外簽署的自貿協定可以在此基礎上適當放松限制。

三是統籌開放與安全。服務業涉及的安全問題較多、較復雜，開放敏感度也較高，因此，世界各國普遍對服務業開放持謹慎態度。與服務業外商投資相比，跨境服務貿易管理難度更大。外商投資有本地經營實體，可以作為被監管主體?？缇撤召Q易通常沒有本地經營實體，僅有信息流和資金流，部分業務還涉及人員流動和設備移動，存在監測手段不足等問題。目前看，跨境服務貿易統計都比較困難，有效監管就更難。因此，我國在擴大跨境服務貿易開放的同時，要特別重視開放過程中的安全問題。要加快建立健全集信息流、資金流、人流、物流為一體的信息采集系統，完善配套監管制度體系，提升事中、事后監管能力，形成擴大開放的底氣；要堅持底線思維，守住不發生區域性、系統性風險的底線，對于公用服務、信息、通訊、金融、交通等重點領域，在內外資一致的原則下加強監管，在不影響境外服務提供者積極性的同時確保安全。