周少來：如何破除管控困境激勵干部擔當作為？

■中國社會科學院大學政府管理學院副院長、教授

當“前，在各式各樣繁忙工作之下，基層治理中的管理”變成了“管控”、“嚴管”變成了“嚴控”、“管好”變成了“管死”，由此一些基層干部存在“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的工作心態，并最終導致基層干部中大量存在并日益蔓延的“創新擔當缺失”“管住了壞人（如腐敗分子）、也管死了好人（干事擔當者）”等一系列管控困境。要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創新擔當，不僅僅是個體干部的思想素質培訓所能解決的，而要依靠頂層設計性質的制度和體制改革。

賦予基層政府與其責任相匹配的權力和資源。一級組織的創新擔當是與其自主自治空間相關聯的，是由其權力和資源的自主權所決定的。在新時期，加快推進鄉村振興進程，基層政府將會承擔更多更繁重任務，改革制度體制、放權賦能將會顯得更加緊迫和必要。縮減行政管理層級，深化“省直管縣”改革力度，放權賦能基層政府更多的自主空間，減少權力上收、責任下卸的“屬地化管理”，賦予基層政府更加平衡的權責體系，劃定縣、鄉兩級政府的權力責任清單。

大幅減少各自為政的紛繁多樣的重復督查考核。現行的眾多督查考核機制，一方面是出于加強基層黨建、加強基層管理的目的，另一方面也隱藏著上級組織和部門下卸其責任和壓力的組織動機，由此造成一個基層單位對應幾十個甚至上百個部門和組織。每一個上級組織的材料報送、數據填寫、臺賬制作，以及其中的多頭報送和重復填寫，都在時刻逼迫基層組織單位忙于各種“形式主義應對”。這種體制內“自轉空耗”的督查考核，近幾年來更以各種“大數據管理”“智能化管理”“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責任的“電子官僚主義”之實。

加強基層民主監督和民主評議，提升內在激勵和個體激勵的力度。各種自上而下、體制內空轉的“督查考核”，如果考核過程不公開、考核結果不公布，基層組織的大多數干部和群眾，是無法參與考核監督過程的。而基層組織、單位的干部和群眾，是直接參與基層治理的現實過程和全部進程的，對基層干部的作為和治理績效是最有切身感受和發言權的?；鶎痈刹咳罕娖毡榉从常骸扒О俅蔚亩讲榭己?，不如老百姓的幾句大實話。”所以，在大幅縮減體制內督查考核的同時，加強自下而上的民主監督和民主評議，特別是在事關重要干部的提拔任用和獎勵懲罰時，基層群眾的意見和判定是十分重要的。因此，加大基層民主自治力度，用更有針對性的民主評議，推動外在激勵轉化為內在激勵、組織激勵轉化為個體激勵，是破解基層管控困境的關鍵制度路徑和激勵機制。

構建黨政統合、多方參與、協同共治的基層治理體系。在全面推進鄉村振興的新發展時期，基層治理中的工作任務和責任壓力會更多更大，也會給基層治理帶來更多的挑戰和矛盾。在放權賦能基層政府、提升基層黨政統合能力的同時，必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實扭轉不斷下沉的行政化趨勢，加強鄉村基層社會的民主自治能力，推動鄉村社會自治組織的制度化建設。在加強基層民主自治組織化能力建設的同時，用強大的自下而上的民主監督力量，推動和激發基層干部創新擔當的活力和動力，建構真正持續有效的基層治理激勵機制。同時，推動城鄉要素的自由雙向流動，吸納企業事業單位、社會組織、公民個體積極參與基層治理，真正構建多方參與、協同共治的基層治理現代化體系。

基層治理中的管控困境，雖然并非上級組織和領導的有意為之，卻是基層治理中制度體制和激勵機制長期運行的積累效應，是非直接的和不自覺的制度副產品，絕非僅僅依靠個別干部的思想素質所能解釋和解決的。只有推進系統性的制度改革，建構精簡高效的政府體制，釋放基層治理的自主空間，壯大基層民主自治的組織化力量，用民主法治之力激發基層干部創新擔當的內在活力，才是推動基層治理走向現代化的制度之策。