消費券領域之公平競爭審查制度優化路徑

李 鑫

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、引言

受突發公共衛生事件的影響，2020 年中國經濟受到嚴重沖擊。為刺激消費，發揮消費的杠桿作用，提升經濟增長質量，全國各省、自治區、直轄市超過200 個城市公布了消費券補貼政策，補貼規模從百萬至百億不等。需要強調的是，我們所指的消費券的發放主體是政府。消費券具有乘數效應，刺激消費者的消費欲望，甚至帶動產業和行業的發展。因為消費券種類、分發對象、發放主體以及方式不同，消費券仍需制度規范以確保效率和效益的共同實現[1]。公平競爭審查制度的建立和落實為消費券補貼行為提供了新的契機。2016 年，國務院正式下發《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），要求政策制定機關在出臺涉及經濟活動的政策時必須先進行公平競爭審查。2017 年國家發展改革委公布《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《細則》），其中明確規定禁止政府對特定行業、特定領域違規進行政府補貼，要求對相關活動進行公平競爭審查，評估市場影響，以避免限制市場競爭的后果。公平競爭審查制度著眼于對政府規章、政策實施、規范性文件等行政行為的事前監督，對于政府救濟行為的消費券補貼政策來說，以此為切入點對其進行規范，能夠有效遏制消費券補貼政策排除、限制競爭的影響，打造良好的公平競爭環境。公平競爭審查制度與政府的消費券補貼行為價值取向一致、實施匹配度高。但將公平競爭審查制度融合進消費券補貼行為中還需要觀念和制度上的建設，才能使公平競爭審查制度與消費券補貼行為融為一體。

二、消費券發放活動的性質及規制

在發放消費券活動中，涉及政府機關、消費券發行平臺、電商平臺、商家、受益消費者等多方主體，其中，政府機關不僅主導消費券所涉及市場的建設，又要肩負對自身政策活動的監督職責，發放消費券活動中每一方都渴求利益最大化，如果不加以規制，容易偏離消費券原有的積極價值導向。消費券發放活動從主體、資金來源、價值取向、實施方式等方面都屬于政府財政補貼行為。其具有臨時性、救濟性特征，中央積極鼓勵各地政府推行消費券政策，其對疫情期間持續處于低迷狀態的國內經濟有較強的刺激作用。“能力越大，責任越大”，所受規制就會更加嚴格。消費券的經濟價值和社會價值要求其要堅持依法落實，不得擾亂市場秩序。

（一）消費券活動系政府補貼行為

消費券是政府運用財政收入對居民或企業補貼的一種政策，旨在修復受疫情沖擊的收入和打破人們因隔離被壓制的消費欲望，拉動消費需求[2]。從經濟學角度看，政府通過轉移財政性補貼變相增加了消費者收入，增加了消費者的預算支出，消費券適用商品“滿減”、打折等方式，實際上是減少了商品的實際價格，從而增加消費者現有消費預期。消費券具有一定的“乘數效應”，能夠拉動相關商品甚至產業的發展，在短期內對消費和生產都具有刺激作用。這與財政補貼存在方式與價值上的契合，我國政府補貼，尤其是地方政府補貼主要目的是行政干預性地促進企業、行業以及區域的經濟發展，具體是為了促進某一產業、特定主體或特定區域的發展[3]。

從財政法學角度看，從消費券發放主體上，消費券主要由政府發放，消費券所涉及商家、產品、領域等由政府把控，其背后所依靠的是政府財政，消費券活動的落實實際上是政府對經濟救濟政策的一種，理應對其行政行為進行規制。從資金來源上看，消費券使用的是財政資金，是政府支出方式的變形。消費券的實施活動就是行政機關利用政府財政進行財政補貼的過程，各方關系也應受到財政法規制。

（二）消費券活動的多元規制

越來越多的地方政府通過分發消費券的方式，鼓勵居民消費，拉動經濟增長。既包括南京、武漢、廣州這樣的大型城市，也包括深圳羅湖區這樣一些區縣級城市。橫向視角看，地方政府中的不同部門，如體育局、文化旅游局等均擔任過消費券的發放主體，這容易造成責任分散，不利于權責統一。所涉及行業也相當廣泛，以疫情期間為例，各地政府紛紛發放食品券、旅游券等消費券，以挽救最先受到沖擊的行業。發放規模上，由于各地經濟發展程度、財政實力的不同，政府資金投入規模也各不相同，從幾百萬到上億元不等，相比較小規模的消費券補貼，政府大規模的消費券補貼投入，更能刺激公眾的消費信心，進而帶動市場經濟的活力，更需要我們從營造公平市場競爭的視角對其進行審視。在發放程序上，財政預算支出依據成為最大障礙。《預算法》13 條規定了，各級政府部門的財政支出以預算為依據，預算是需要人大批準的。2020 年疫情突然來臨，消費券政策隨之興起，以武漢市為例，消費券補貼政策決定是在四月份，而武漢市級預算在一月份，武漢市必須在原有預算中保證資金來源。盡管疫情期間困難重重，但仍需要落實消費券補貼資金及用途的合規性。

地方政府發放消費券的價值取向上是值得肯定的，但實際的發放程序難免存在疏漏。在競爭法視野下，不加以規制的消費券補貼將對區域經濟環境和市場的公平競爭產生不利的影響。首先，政府一般通過互聯網平臺選擇消費券投放商家和服務對象，客觀上被選中的平臺和商家銷量和知名度會增加，但如何選擇，依照什么標準選擇，就需要通過公平合理的方式，制定統一的標準。其次，疫情期間消費券補貼范圍多為零售業和服務業領域，甚至細化至電影院、體育館等具體行業，在投入資金有限的情況下，可以進行差別對待，但需合理必要。第三，一個地方的消費券補貼，會帶動相關區際間資源流動，在此需要注意地方政府間為吸引消費，不正當的競爭，這反而背離了消費券補貼的內在價值。

政府的消費券補貼活動不僅具有短時間內調節經濟的作用，更影響著社會大眾的生活。從這些來看，政府在發放消費券活動中必須要加以規制，僅僅依靠政府機關自覺性和財政支出相關規定的監管難以達到規制目的，公平競爭審查制度為政府消費券活動提供了更嚴謹的方案。

三、公平競爭審查制度在消費券領域的適用

2016 年以來，《意見》和《細則》相繼實施，標志著我國逐步建立起公平競爭審查制度。作為維護市場公平競爭秩序的專門事前保障制度，公平競爭審查制度著眼于對規章、規范性文件及政策規定的事先審查[4]。強調政策、文件實施前的政策制定機關的自我檢查和效果論證，即行政機關依法行政事前工作審查。由于消費券發放活動貼近基層，基層機關的日常工作繁重，事后監管難以達到有效的監管，應當從消費券活動源頭解決問題，加強該活動實施前的自我審查。在價值目標與目標規制的角度，公平競爭審查制度都契合消費券補貼活動的內在要求。在消費券領域公平競爭審查活動中，需要考慮到公平競爭審查制度細化、實際操作層面經驗不足、專業性人才欠缺等阻礙，以至于雙方更好地兼容。

（一）公平競爭審查制度在消費券領域的適用邏輯

從價值目標上來看，公平競爭審查制度與消費券補貼活動都具有維護公平競爭環境的內在目的。目前消費券補貼主要依靠財政法規制，堅持經濟原則，開展公平競爭。消費券補貼作為財政支出方式之一，起著規范市場經濟的工具作用，理應創造公平、公正的競爭環境。政府消費券補貼與《反壟斷法》倡導下公平競爭審查制度并不完全一致，但二者在公平競爭、維持良好的經濟秩序層面具有一致性。另外，從現實目標上來看，公平競爭審查制度與消費券補貼活動也具有高度一致性。公平競爭審查制度的建立是為了政府不合理干預經濟而影響競爭秩序，而消費券補貼活動也具有宏觀調控的屬性，黨的十九大以來，黨和國家更加重視市場競爭在資源配置中的作用，加快轉變政府競爭政策和手段。消費券的發放同樣要求政府尊重經濟發展的規律、發揮市場調節和杠桿作用。由此可見二者雖手段不同，但目標高度一致。

公平競爭審查制度為規范消費券補貼活動提供了更多可能性。首先，推動消費券發放活動現實價值的實現，激發市場競爭活力。公平競爭審查制度在一定程度上限制了行政機關對市場的不當干預行為，促進市場要素自由流通，依據市場需求增加供給，增加了諸如消費券政策等行為的可操作性，在政策實施前就極大避免了對市場競爭產生不利影響的可能性。其次，有利于將公平競爭意識深入人心，培養基層公平競爭土壤。經濟的可持續發展離不開創新驅動，而競爭是推動創新的持續動力。消費券發放活動由地方政府實施，公平競爭審查制度的引入，將改變地方政府和市場主體競爭意識匱乏的狀態，將競爭文化深入基層。最后，有利于全國市場一盤棋，打破地方保護主義壁壘，真正的公平競爭環境應當是全國性的，自由推動資源配置最優化的。

公平競爭審查制度與消費券補貼活動在目標上具有高度一致性，可見，在消費券補貼活動中引入公平競爭審查制度存在其自身的內因性。公平競爭審查制度的實施更能規范和培育競爭環境，但將公平競爭審查制度與消費券補貼活動融合實施，在實際操作層面還存在許多障礙。

（二）消費券領域公平競爭審查

第一，在消費券領域更好地運用公平競爭審查制度，首先要解決法律規范效力層級不足的問題。目前我國公平競爭審查實施的主要依據是《意見》，這是國務院發布的一個指導性文件。《細則》僅是國家發改委聯合五部門頒布的配套實施方案，效力層級上屬于部門規章。在形式上，《意見》和《細則》不屬于具有強制力的全國人大及其常委會制定的法律。其次在具體消費券領域公平競爭審查中，雖然以行政規范性文件為主導的規范體系適應了以中央政府為核心的動態的公平競爭審查模式，但這種方式不能確定消費券領域公平競爭審查中各主體的審查權限和方式[5]。

第二，在制度建設層面存在一些阻力。首先，審查主體范圍窄。根據《意見》的規定，政策出臺前需要經過自我審查。其次，審查程序不完善。以2020 年各地消費券補貼為例，各地政策的推出具有緊急性，該類政策應當如何進行審查啟動，以及各階段的時間，到審查后的監督，并沒有明確規定。政策制定機關一方面緊急救市，在救市前又要分散精力進行自我審查。《意見》當中規定了18 個一般的公平競爭審查標準，但不同行業、領域都有其自身的特殊性，一刀切的標準在具體行業的政策落實中存在障礙，缺乏具體的細化。在政策制定機關自我審查模式下，外部監督比內部監督更能起到監督效果。

長期以來，地方經濟的發展與地方政績的考核直接掛鉤，為保護地方企業的發展優勢，地方政策難免會有所傾斜。另外，像消費券補貼這類活動，政府將注意力集中在刺激消費，帶動經濟，從而容易忽視其對產業、行業競爭產生的負面影響。公平競爭審查制度由地方政府政策制定機關展開實施，在沒有專業團隊對地方政府支撐的情況下，基層工作人員作為執法的第一線，對審查政策是否有損競爭秩序缺乏敏感度。

公平競爭審查制度具有高度的復雜性和專業性，而基層政政府消費券補貼活動的法制化要求與公平競爭審查制度的價值取向具有一致性，推進公平競爭審查制度在消費券領域的細化落實，對規范市場秩序與行政行為具有重要意義，由此需要針對消費券活動優化公平競爭的實施路徑。

四、消費券領域公平競爭審查的優化路徑

2020 年以來，發放消費券的地方政府不斷增多，用公平競爭審查制度規范消費券補貼將是必然要求。公平競爭審查制度在消費券實施活動中需要從法律體系、審查方式、行業標準以及隊伍建設等方面加以改進。

（一）完善法律規范體系

建設市場體系必然要求國家通過制度建設來促進和保障公平競爭，[6]運用法律體系進行保障。政府消費券補貼行為作為政府運用財政手段干預市場競爭的行為，容易出現阻礙和限制全國統一市場建立的傾向，尤其是地方政府，可能由于地域原因對地方市場加以干預保護。因此，無論是消費券領域還是其他領域的公平競爭審查，都需要從法律層面加以規制。

《意見》作為較低位階規范性文件，不具備可訴性并且沒有相對應的法律后果，不能保障公平競爭審查的執行力，需要從法律層面加以規范。從現有法律體系看，公平競爭審查制度與我國《反壟斷法》價值目標一致，并且我國《反壟斷法》修改在即，可以考慮將公平競爭審查納入到《反壟斷法》之中，但要做好融合和銜接問題。如果條件允許的話，可以將《意見》以及《細則》中可行的制度和內容上升到法律層面，由國家立法機關通過法律形式確認為基本法，對公平競爭審查制度進行系統的法制化規范，從而為制度落實提供權威和高覆蓋率的規范依據。當然僅依靠法律層面是不足夠的，還需要健全相關規范性文件，各地方要根據地方消費券補貼的實際情況進行針對性落實，使得上位法能對地方公平競爭審查提供切實的指引和保障。

（二）引入第三方評估機制，加強合作評估

《意見》中規定，我國公平競爭審查采用“誰指定，誰審查”的原則，這種方式效率雖高，但存在巨大隱患。《細則》中強調發揮第三方評估機構的作用，將第三方評估機制引入消費券領域能更好發揮其作用。

一方面，第三方評估能解決消費券制定主體機關審查能力不足的問題。第三方評估具有以下特點：第一，獨立性。第三方評估機構是獨立于政府機關的機構、組織等，一般和政策制定機關保持著合理距離，能夠降低政策制定機關評估審查過程中的外部利益壓力，保證審查結果的客觀性。第二，專業性。擔任第三方評估主體需要滿足一定的資質條件，具有一定的知識儲備和評估能力，這類專業組織、專家學者的參與能大幅提高審查活動的科學性。

另一方面，消費券發放活動的實際情況需要第三方評估的支持。消費券通過消費行為，連接市場主體，需要更加合理的規制，才能維護公平的市場環境。第三方評估機構不僅更具專業性，還能起到監督效果。第三方評估機構能緩解地方政府在消費券活動中人員不足的局面，節省人力資源更好的進行政策制定，保證實施效果。

（三）細化審核標準，加強合理性審查

《意見》提出18 條標準，包括市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產經營和行為四個方面[7]。可以將其稱之為合法性標準，即形式標準，政策制定機關在政策出臺實施前首先要進行合法性審查，但考慮到消費券發放活動防疫救市、暫時性等特點，應當加強對其的合理性審查，即實質性審查。

消費券領域公平競爭審查制度建設時，應當著重注意合理性審查標準。合理性審查是在法律規定與政策實施效果進行利益平衡。消費券作為特殊情況下，政府為對抗特殊時期經濟低迷而對社會大眾的補貼，具有公共救濟性，即使其違背了限制競爭的目的，有可能認為其具有合理性。但有些消費券補貼即便是目的具有合理性，其方式也未必合理。因此在消費券政策中，首先對其進行合法性審查，然后再進行合理性審查，合理性審查過程中除考慮政策目的是否是為了維護公共利益外，還應當對實施方式、手段是否必要、是否符合比例原則予以考慮。

（四）加強基層隊伍建設，樹立公平競爭理念

推動公平競爭審查制度的落實，防止地方政府在消費券領域的限制競爭行為，離不開基層工作人員的專業素養，在基層培育公平競爭的理念。對于專業素養的提升可以從內、外部共同推進。從內部看，在政策制定機關中可以設置專家庫，引進具有專業競爭、經濟學知識的專家學者，從專業的競爭法視角對其進行評估，并且給與專家學者一定的發言權，以追求結果的合法性。從外部看，要發揮監督對政府機關工作的推動作用，消費券政策實施前，可以進行公開公示征求意見，對于爭議較大的消費券發放領域，進行論證、聽證，以此來保證審查工作的質量和水平。對于公平競爭審查制度的高效落實從根本上看需要基層工作人員樹立公平競爭理念。長遠發展看，需要提高基層工作人員的公平競爭意識、普及市場競爭文化。

消費券作為政府對特定產業、人民群眾的救助行為，具有補貼的性質。作為政府運用財政手段刺激經濟的方式之一，關乎市場經濟的平穩運行，在消費券領域適用公平競爭審查將是必然選擇。價值上，在消費券領域適用公平競爭審查制度具有內在邏輯一致性。實踐上，優化路徑還需要從法制化建設、隊伍建設、觀念建設等方面進行優化。如此才能將消費券領域公平競爭審查制度落實到實處，培育良好的市場公平競爭土壤。