論行政公益訴訟案件起訴期限的設置

馬秀梅

（廣西大學 法學院，廣西 南寧 530004）

2018 年3 月2 日施行的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）將公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，并對起訴主體、起訴的條件、裁判的類型等進行了較為詳細的規定。學者們側重研究無效行政行為是否適用起訴期限，起訴期限與訴訟時效的區別，法院是否應當主動審查起訴期限等。具體到行政公益訴訟起訴期限的設定，分析現有法律及司法解釋關于行政訴訟起訴期限的規定，結合中國裁判文書網發布的對行政公益訴訟起訴期限爭議較大的案例的法院的裁判觀點，明確行政公益訴訟起訴期限的起算點，期間的長度及扣除。

一、明確界定行政公益訴訟

公益訴訟最早起源于羅馬法，近幾年學者們都做了大量的研究，特別是我國公益訴訟試點前后，為了更好落實試點及試點過程中產生的一系列問題引發了學者們的研究熱潮。而公益訴訟是與每個個體關聯的，當國家利益或者社會公共利益遭受損害時，由法律所明確規定享有訴權的主體，根據法律規定的程序，提起訴訟的制度。[1]公益訴訟所保護的是公共利益，因此，法律關于起訴主體、起訴程序的規定比較嚴格。

（一）公益訴訟的分類

據《兩高解釋》的規定，公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，其中行政公益訴訟主要適用于生態環境資源保護、食品藥品安全、國有財產保護等領域。在行政機關收到檢察建議書兩個月后不按要求履行法定職責，且公共利益還處于受侵害狀態的，檢察院便可依法提起行政公益訴訟。馬懷德（2003）認為行政公益訴訟是指公民為維護公益，就與自己權利及法律上利益無利害關系的事項，就行政機關的違法行為提起的行政訴訟。[2]與行政訴訟不同的是，行政公益訴訟以維護公共利益為目的，公共利益的損害是提起行政公益訴訟的重要前提。在起訴人向法院提起訴訟前，必須先向行政機關發出檢察建議，一方面給予行政機關自我補救的機會，節約了司法資源；另一方面也能促使行政機關更快地糾正自身的違法行為，彌補造成的損害。訴前檢察建議制度與起訴期限的設定密切相關，在設置行政公益訴訟起訴期限時必須考慮訴前檢察建議的影響。

（二）行政公益訴訟中檢察機關的地位

檢察院是國家的法律監督機關，提起行政公益訴訟履行起訴權既是對法律的監督也承擔了維護公共利益這一重要職責。金石、趙輝（2016）認為檢察機關的起訴權是其履行的法律監督職能的重要途徑，不能隨意放棄。對于檢察院提起的行政公益訴訟，法院應啟動審判程序予以回應，不能裁定不予受理或駁回起訴。而且檢察機關在訴訟過程中負有監督庭審活動合法的使命，這也是普通原告所不具備的。[3]基于檢察機關法律監督者的身份，檢察機關在行政公益訴訟中，如果認同法院對于行政公益訴訟的提起不應裁定不予受理或駁回起訴，甚至在行政機關不存在損害國家或社會公共利益的行為時，也不宜判決駁回訴訟請求，顯然是違背了《兩高解釋》第二十五條第五項的規定。據《兩高解釋》第四條的規定，檢察院在行政公益訴訟中的身份是公益訴訟起訴人，享有法律賦予的訴訟權利也要依據法律規定履行相應的義務。

二、設置行政公益訴訟起訴期限的理論支撐

（一）行政公益訴訟應受到起訴期限的限制

設置起訴期限與訴訟時效主要是為了督促權利享有者及時行使權利，保障社會處于一個安定的狀態，如權利人不及時行使權利也相當于對于自身狀態的默認。行政訴訟起訴期限制度主要是為了維護社會秩序的穩定，法的安定性理論追求安定性的狀態，并不反對權利人積極救濟自己的權利，其理論內在要求權利人應在法定期限內及時救濟自己的權利。[4]行政機關代表國家依法行使權力，彰顯國家的權威，是國家權力的執行機關，行政行為的作出具有被推定有效且必須予以尊重的效力。而且不同于民事訴訟時效制度，行政訴訟中如果原告超過了起訴期限，法院會裁定不予受理。基于上述理論，學界在行政訴訟為何設定起訴期限這一問題上達成了較為統一的觀點，主要是為了維護法律的安定性，督促行政相對人積極行使訴權，實現社會的穩定。行政公益訴訟針對的是行政機關的違法行為，維護的是國家利益和社會公共利益，更應該適用起訴期限制度以更快地糾正行政違法或不當行為，以免造成更大的甚至不可彌補的損失。

張艷歌（2017）認為行政公益訴訟應該適用起訴期限制度，起訴期限制度是一項基本制度，既要保護當事人合法權益，也需要維護社會秩序的穩定，因此，需要起訴期限制度平衡彼此之間的利益。[5]平衡論強調實現各方利益的平衡，行政公益訴訟中也涉及多方利益，起訴期限的設定則是實現多方利益平衡的重要保障。韓平靜認為行政公益訴訟應有起訴期限限制,在法律無明確規定行政公益訴訟不受限于起訴期限的情形下，行政公益訴訟須受限于起訴期限。[6]對于行政公益訴訟是否受限于起訴期限，學者們形成較為統一的觀點，也與行政訴訟適用起訴期限的理論相呼應，即為了維護社會的穩定，維持行政行為的公信力，提起行政公益訴訟應受到起訴期限的限制。但也有學者指出對于一些重大的損害公共利益的行為或其他特殊情況，提起行政公益訴訟可以不受起訴期限的限制。在損害事實不易發現的情況下，不是說不受起訴期限的限制，而是在設置起算點的時候以發現損害事實或存在損害危險之日為起算點，這樣便能更好地督促檢察院及時行使訴權。

（二）行政公益訴訟起訴期限適用的法律依據

既然行政公益訴訟適用起訴期限制度，那么是否適用《行政訴訟法》中關于起訴期限的規定。學者們基于行政訴訟自身固有的特性，形成較為統一的意見，不能依據《行政訴訟法》及其司法解釋的規定來設置行政公益訴訟起訴期限。張艷歌認為《行政訴訟法》所規定的行政訴訟模式是行政相對人為了維護自身權益而提起的私益訴訟，原告具有的訴訟地位也不同于檢察機關的訴訟地位，適用《行政訴訟法》第四十六條將導致行政公益訴訟的起訴期限起算點難以確定。行政訴訟的起訴條件、受案范圍等都是影響其起訴期限設定的重要因素，行政公益訴訟受限于特定的領域，檢察院作為公益訴訟起訴人的特殊地位，不能生搬套用《行政訴訟法》及其司法解釋的規定。行政訴訟起訴期限適用于行政相對人的合法權利受損且與行政行為有利害關系而提起的行政訴訟，而行政公益訴訟所要求的是檢察院為提起主體，公共利益損害為要件，并要求檢察院先作出檢察建議等要求，兩者應當區別對待，因此需要重新設置符合行政公益訴訟特點的起訴期限。

三、司法裁判中對行政公益訴訟起訴期限的認定

司法實踐中，法院在認定行政公益訴訟是否應適用起訴期限，受到限制的期間長短及起算點的起算等問題時也沒有統一的標準，通過以“行政公益訴訟”、“起訴期限”為關鍵詞在中國裁判文書網進行檢索，從檢索到判決中篩選出以行政公益訴訟起訴期限為爭議焦點的判決，通過匯總整理，將一審裁判中法院的裁判理由進行了如下歸納：

〔2017〕蘇0412 行初118 號環保局在收到檢察建議后一個月內未履行法定職責，國家和社會公共利益也持續受到侵害，檢察院的起訴符合法律規定。

〔2017〕甘0502 行初6 號自2016 年11 月25 日公益訴訟人收到被告作出的答復至2017 年5 月17 日提起訴訟，未超過六個月的起訴期限，檢察院屬于在合法期限內起訴。

〔2017〕陜0425 行初1 號該案屬不履行法定職責案件，起訴期限應從檢察院收到檢察建議回復之日起算，檢察院的起訴在合法范圍內。

〔2017〕鄂0502 行初1 號財政局查處財政違法行為的履職行為尚未完結，國家和社會公共利益尚未得到恢復，故應依法責令財政局依法繼續履行法定職責。

〔2017〕粵0203 行初116 號現有法律并沒有明確規定公益訴訟起訴期限。從檢察院發出檢察建議到提起公益訴訟的時間間隔也沒有超過二年。

〔2018〕吉0182 行初41 號被告未履行法定職責，侵害了社會公共利益，檢察院在法定的一年起訴期限內起訴。

〔2019〕鄂0202 行初5 號檢察院在發現被告違法行使職權，損害國家利益和社會公共利益后，及時發出檢察建議，后依法提起公益訴訟，起訴未超期。

〔2019〕鄂0881 行初60 號檢察機關作為公益訴訟起訴人，應當履行保護國有資產的職責，限定檢察院檢察建議期滿之日起六個月起訴不利于國有資產的保護。起訴在合法限度內，當然也應當連續、及時。

通過分析以上裁判觀點，不難發現，司法實踐中，在認定行政公益訴訟起訴期限的起算點時，有的不設定具體的日期，只要國家或社會公共利益仍處于受侵害狀態便可起訴，也就不會涉及期間長短的問題。有的則以檢察院發出檢察建議之日起或被建議機關回復之日起計算，這兩個日期都是比較具體明確的，容易認定。以國家或社會公共利益仍處于受侵害狀態來判定，對于檢察院的起訴是比較有利的，不會因超期而被駁回起訴，當然也會使檢察院養成懈怠心理，不積極督促被建議機關彌補損害。在期間長度的認定上，有的是參考《行政訴訟法》及其司法解釋關于行政訴訟起訴期限的規定，有六個月，一年和兩年，但并不是專門為行政公益訴訟起訴期期限而規定的。也有的以“及時”作為認定標準，并沒有具體的期限。關于期間的扣除，縣檢察院為提起公益訴訟，向省一級檢察院申請審批，省檢察院同意后逐級下發，此期間予以扣除。參見判決〔2019〕皖18行終157 號，此逐級層報制度系基于行政公益訴訟制度的建立需要，不應計入起訴期限內。

在少有的以起訴期限為爭議焦點的二審判決中，四川省綿陽市中級人民法院審理的三臺縣檢察院訴三臺縣防空辦公不履行法定職責〔2019〕川07 行終104 號的案件中，檢察院的上訴理由和法院的裁判理由形成了鮮明的對比。檢察院主張檢察機關有別于其他行政訴訟主體，不同于普通的原告，且現行《行政訴訟法》及其司法解釋并未規定明確行政公益訴訟要適用起訴期限。行政公益訴訟保護的是國家和社會公共利益，如果實施了損害國家和社會公共利益的行為，相關責任人就應受到法律的追究和制裁。檢察院提起的行政公益訴訟不應受起訴期限的限制，在被訴行政行為得到糾正前都可以提起訴訟。法院則堅持行政公益訴訟屬于行政訴訟，在行政訴訟中，檢察院和被告法律地位平等，關于起訴條件、起訴期限等訴訟制度的規定同樣應適用于公益訴訟起訴人。起訴期限制度的設置，不僅是要保護國家、社會公共和個人利益不受侵害或是在受到侵害時及時止損，同時也督促檢察院及時行使權利、保證社會管理秩序的穩定。法律賦予檢察院提起行政公益訴訟的權利，在督促行政機關積極履行法定職責的過程中，應當熟練掌握相關法律規定，既然要求法律意識相對薄弱的行政相對人在法律規定的期限內提起行政訴訟，作為專門機構的檢察院更不能例外。

四、關于設置行政公益訴訟起訴期限的建議

完整起訴期限制度通常包括期間的起算點、期間的長度及期間的扣除等內容，應當結合行政公益訴訟的特點進行針對性的設置，更有助于行政機關及時采取措施以免對公共利益造成更大的損害，維護社會的公平正義。

（一）起算點的設定

起訴期限的起算點作為期間的開頭，必須予以明確，認定起算點的依據也應當是存在且容易確定的，而不是難以發現或沒有聯系的事項。趙智慧（2018）認為檢察機關提起公益訴訟的案件線索限定在“履行職責中發現”，那么，檢察機關提起行政公益訴訟的起算點可從發現或者應當發現行政機關未依法履行法定職責行為侵害了國家利益或者社會公共利益或者嚴重危及國家利益和社會公共利益之日起計算。[7]公共利益受到損害是檢察院起訴的重要事實要件，但特定領域公共利益的損害事實具有潛伏性和隱蔽性，難以認定檢察院“發現或應當發現”的時間，法院有較大的自由裁量權，易引發原被告雙方的爭辯。起算點的要求一定是明確的，可以確定的，如果模糊不清或規定得比較復雜，期間的長度就難以確定，根本無法適用起訴期限。其次，起算點應是和法律所要追究的行為息息相關的，必須有所關聯才能讓受約束者信服，維護法律的權威。因此，相對確定的起算點應為行政機關回復檢察建議之日，一是檢察建議為訴前必經程序，也能斷定行政機關是否履行職責，與檢察院是否可以起訴息息相關。二是檢察院根據行政機關回復檢察建議的情況來決定是否起訴，也是在認定公共利益是否還處于被侵害的狀態。而且以此時間點為起算點，可以規定起訴期限的長度為六個月，督促檢察院積極行使訴權。

（二）期間的長度

期間的長度不宜過長也不宜過短，法律規定的一個月、兩個月、十五天等都是有根據的。行政公益訴訟涉及生態環境、食品藥品安全等特殊領域，損害結果的發生具有潛伏性、滯后性，在認定因果關系時也存在較大困難，給予較一般起訴期限更長的期間更為合理。而期間的長度與起算點息息相關，行政公益訴訟中檢察院收集證據需要一定的時間，但在起訴前檢察院向行政機關提出檢察建議是必經程序。據《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四十五條的規定，檢察院在提起行政公益訴訟時承擔初步證明責任，可以對比行政訴訟中的“舉證責任倒置”，被告要證明其行政行為合法。因此檢察院在舉證方面也不是要承擔很繁重的工作。趙智慧認為檢察機關對行政機關提起行政公益訴訟是推進法治政府、法治國家建設的重要方式，社會影響更為廣泛而重大，而且行政公益訴訟存在訴前程序，因此，檢察機關提起行政公益訴訟的起訴期限相較于普通行政訴訟起訴期限應更長一點。[7]如果將訴前程序也算在起訴期限內，以損害事實的發現為起算點，那么行政公益訴訟應當設定較普通期限更長的期限。檢察院履行法律監督職能，發現行政機關的行為在生態環境、食品藥品安全等領域損害了國家或公共利益時應當發出檢察建議，以檢察建議為起點，如果還不能在規定期限內督促行政機關履行職責，與法律規定的期限無關而與工作效率有關。期間的長度與起算點的確定密切相關，如果以行政機關回復檢察建議之日為起算點，檢察院六個月的時間也可以做好起訴的相關準備了，剛好與行政訴訟起訴期限相呼應，也與行政公益訴訟的自身特點相契合。

（三）期間的扣除

訴訟時效和起訴期限均有關于期間扣除的規定，行政公益訴訟起訴期限也可以參考設置關于出現特殊事項時期間的扣除。行政公益訴訟中，相對特殊的事項就是訴前檢察建議，但如果以行政機關回復檢察建議之日為起算點，那期間的扣除則主要考慮不可抗力的情形。一個期間符合該訴訟的基本特點，不一定非要有中斷、中止、延長等規定才完整，如何能更好地確定期間的起算、期間的長度才是最重要的。明確行政公益訴訟起訴期限可以更好地督促檢察院行使訴權，維護國家和社會公共利益，保障憲法和法律權威。