探析混合所有制改革下國有企業內部控制問題

蔣華 寶鋼金屬有限公司

引言

近些年國有企業雖然發展迅速，但其內部控制存在的一系列問題仍然不可忽視。在當前經濟發展逐步轉型的重要時期，國有企業以及各大企業和公司都將“混合所有制改革”當作公司治理和改革的重要舉措。2013年黨的中共十八屆三中全會中，進一步強調了“混合所有制改革”在今后國有企業改革方面的重要地位。兩年后，國務院圍繞國有企業改革發布了一系列的文件，又一次強調“混合所有制改革”在規范和完善公司的治理體系、提高企業運行效率中的重要作用。2016年的中央經濟工作會議和2017年的中共中央十九大報告中再次重申“混合所有制改革”在國有企業發展中的作用，黨的十九大報告中明確指出，推進國有企業的改革不斷走向深化和混合所有制經濟的進一步發展，從而爭取建設經濟全球化下具有全球競爭力的世界一流企業，這是接下來發展的重要目標。因此，混合所有制改革在國有企業發展的過程中將會產生越來越重要的影響。

一、基本概述

（一）混合所有制改革

“混合所有制”這一概念最初來源于西方，指的是公有、非公有資本相互融合后而成的一種股權混合的企業經營模式?；旌纤兄圃谖覈畛醯某霈F是在改革開放以后，改革開放的實施推進了股份制企業的形成，現代企業制度由此逐步形成。國內關于混合所有制的相關界定尚且存在爭議，從廣義的視角出發，混合所有制指的是一種社會經濟結構，即公有制經濟與非公有制經濟多種經濟形式相互融合、相互并存的一種發展格局；從狹義的視角出發，混合所有制指的是一種企業組織形式，即不同所有制性質的經濟主體共同參股從而形成的混合所有制企業。

推進國有企業的混合所有制改革，旨在推進經濟體制改革的進一步深化，提高國有企業的運行效率，在國有企業中推進形成真正的現代企業制度，從而最大程度上優化企業原有的資源分配，實現社會市場的公平發展。此次改革的根本性質，也就是推進國有、民營等一切類型的所有制資本在企業中交叉持股，相互融合、相互協作。對內容層面而言，這一舉措的實施意在吸引民間資本和外來資本的比重，加重這些資本在技術和創新等方面的投入，一改原先國有資本壟斷的局面，從外部吸引全新的資本源頭和競爭動力。

（二）內部控制

從企業的內部結構而言，所謂內部控制就是基于企業的發展目標，從而對企業內部細節和機制進行戰略性規劃的一種手段，通過這種手段，可以為企業實現發展目標提供良好的運營環境，并且合理分配資產，以確保目標的實現。除此之外，在組織各項工作的過程中，每項任務的實施細節以及最終取得的成效都要做好提前的評估，以及實施過程中細節的調整。這一整個工作體系即企業的內部控制。

二、混合所有制改革的背景下國有企業內部控制存在的問題

（一）國有股權占比過高

雖然在對國有企業進行公司制以及股份制改革之后，非公有性質的資本在其內部資本構成中所占的比例越來越高，多元化的股權結構也逐步建立，但是從宏觀上來看，國有資本在國有企業中的壟斷地位還是沒有發生根本性質的改變。國有股份在國有企業中的壟斷地位，雖然便于公有制經濟在宏觀層面發揮控制力，但是從某種程度上而言，也壓制了經濟創新和發展的活力，限制了市場在調控和優化資源分配上的作用。從公司管理的角度而言，國有股份在企業中持股過高的現狀導致了公司在運行和管理過程中“政企不分”的現象。因此在一些企業內部雖然沒有明確的行政機關和行政級別，但是還存在有行政化的作風和現象，例如母公司和控股的子公司之間應該是資產之間的投入與分配的關系，而非是行政上的上下級關系，但許多國企仍存在這種行政化的管理和運行思維。

（二）企業內部控制結構不完善

隨著混合所有制改革的推進，國內的國有企業，尤其是一些國有資本控股的上市公司，都陸續建立了獨立的董事制度和監事會制度，然而在實際運行和管理過程中，這兩種制度和機構并未產生預期的效果。企業內部股權的高度集中，導致了一些中小股東在企業發展中發揮的制衡能力受限，一些掌握大額股份的股東和內部人員很容易直接控制企業，主導董事會和監事會，使公司的監督體系名存實亡。從監事會制度上來看，我國國企從德國取法，成立監事會，但是監事會作為一個決策機構，許多公司尚未建立起與監事會相互協調配合的工作程序和相關組織機構，導致監事會實際上難以發揮應有的監督作用。

（三）缺乏風險管理意識與能力

風險意識和風險評估能力是企業發揮內部控制的關鍵，然而當前我國國企的風險評估體系和評估能力、評估意識尚且不夠成熟。由于國有資本長時間內都受到相關管理機構的控制和指導，其內外部審計對風險的敏感性較高，所以風險防范意識和防范能力相對來說比較成熟。但是也存在一些不足，即缺乏專業人員對其進行配置，操作性不高，并且存在脫離市場的情況。隨著市場經濟的發展，新生的風險越來越多，而國有資本體系缺乏一定的應對能力和應對經驗。顯然，混合所有制改革背景下國有企業各個資本體系的內部，對于風險的管理和評估尚且不夠成熟，配套的風險管理體系還不夠完整。

三、混合所有制改革背景下國有企業內部控制建設優化策略

（一）構建多元、均衡的股權結構

“多元”指的是多樣化的股權構成結構，包括國有資本和民營資本，還有戰略投資者以及二級市場機構投資者等各個類型的股東。除此之外，代表不同性質資產的股東往往具有不同的優勢，從而給企業的發展帶來資金、技術以及理念等不同的發展優勢。同時，不同的股東也具有不同的訴求，比如國有資本更注重資產的保值、增值以及宏觀層面上國民經濟的穩定發展；私營經濟更注重實現個體的最大化收益；戰略投資者更關注企業的發展和成長；二級市場機構投資者則更關注企業短時間內的效益。

“均衡”指的是每一位股東都擁有與占有股權相對應的話語權，因此對公司的運行和決策都存在一定的影響力。但是沒有一位股東可以不考慮其他股東的利益而進行決策。尤為重要的是，均衡的出發點并非是制衡，而是最大程度上保證決策的公平和公正。各個股東需要進行協商和合作，溝通各自的利益，尋找最佳決策方案。在這種情況下，哪怕最終無法實現收益的最大化，也能夠最大程度上降低風險。除此之外，由于主要股東數量不多，所以便于股東之間在決策前進行充分溝通，也提高了最終決策的效率。

（二）建立兼顧各相關方利益的監事會制度

獨立董事制度指的是企業的一種內部監督制度，是企業所有者沒有辦法直接履行監督職能的情況下而建立的一種監督體系，它代表了企業各個中小股東的利益。而監事會則是那些有能力操控企業的股東專門派出的監督性機構，它代表的是一些大股東的利益。獨立董事通過參與決策、監督決策的實施來執行監督職能，而監事會基本不會直接參與決策和決策的執行，而是在決策和執行的過程中對于公司各個管理層進行監督。

我國的國有企業屬于全體人民，是為國家和人民創收的有力工具。在管理國有企業的過程中，應當充分考慮到各級職工職員、政府以及與之相關的各個社會組織的訴求。所以，國有企業的監事會制度應該考慮實際情況的需要，加入職工代表大會、債權人委員會以及代表其他社會組織利益的監督人，從而照顧到各個相關方的利益，做到公平治理公司。此外，監事會屬于會決制的監督機構，很難對公司一切的決策行為和實施行動進行全面監督，所以還需有設置相關機構，服務監事會的監督職能，完善公司的監督體系。

（三）基于企業實際建立風險管理體系

在當前混合所有制改革加速推進的背景下，國有企業首先必須提高自身的風險意識，并且推行具有較高操作性的抗風險舉措和風險指標評價體系。其次，國有企業應當把企業的運營階段當作風險管控的主要階段，國有股東以及控股的企業應該建立起包括風險識別、評估、預警以及處理的四個環節，各個部門和環節相互協作，構成一整套的風險管控流程，并且安排專門的風險評估部門和風險防控人員，改變當前脫離市場現實的狀況。再次，在公司管理的過程中，應當盡可能避免基于個人的經驗性認知管控公司。風險評估部門以及風險防控專門人員的主要工作職能，是基于風險預測對內部控制進行設計，并且依據企業的發展戰略和現實處境，對企業的各項風險指標進行明確，對公司各個部門和各個環節的潛在風險進行預測和識別，并分析各個潛在風險的重要程度，避免因為企業各個股東的話語權分歧導致的企業風險。最后，企業應當建立起科學規范的風險預警和應急方案，并且把股東作為重要因素進行風險評估和分析，除此之外，行業的現行政策以及接下來的發展趨勢、壟斷壁壘的風險識別，都是需要重點關注的內容。應當聘請專業人員進行評估，避免因為權力話語之間的分歧導致運營方案的失誤，阻礙公司的成長。

結語

國有企業在市場經濟中的作用不容小覷，特別是目前，隨著我國混合所有制改革加速推進，經濟發展水平快速提升，國有企業需要加強內部控制工作，完善內部控制體系，全面提升企業的市場競爭力以及風險防控能力，從而加快國有企業的發展。內部控制是貫穿于企業整個生產經營過程，受到企業各個層次人員的影響。因此，混合所有制改革背景下，除了明確董事會、監事會、管理層在內部控制建設中的職責外，企業應培育全體員工作為內部控制責任主體的意識，使其自覺承擔混合所有制企業內部控制的建立和完善。國有企業在內控體系構建過程中要深入分析內部控制體系建設過程中可能存在的風險，并對其進行歸因和解決，國有企業要提高對內部控制體系建設的重視，全面發揮內部控制體系的作用。