政府融資平臺應對政府隱性債務風險探析

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在新經濟時代，我國經濟呈現(xiàn)出平穩(wěn)發(fā)展趨勢，在這一背景下，政府需要積極開展風險防控工作，針對存在的債務風險，需要采取應對措施，有效預防與化解債務風險，這也是當前政策調控的主要目標。當前，政府融資平臺在運行過程中出現(xiàn)了諸多問題，主要體現(xiàn)在治理結構以及資產風險等方面，針對存在問題，需要及時采取應對措施，規(guī)避并化解隱性債務風險，積極推動政府融資平臺的轉型與升級。

一、政府融資平臺隱性債務分析

(一)隱性債務風險的特點

1.易引發(fā)金融風險與財政風險

對政府融資平臺發(fā)展情況以及經營現(xiàn)狀進行分析，能夠發(fā)現(xiàn)政府融資平臺屬于信用機制的一種，其構建核心為政府背書，該平臺所投資的項目多為公益項目，自身缺乏良好的經營能力。

若政府融資平臺發(fā)生債務風險，不論債務本身是否被政府歸屬于政府性債務，都會被市場無限放大，視為政府失信，對政府發(fā)展帶去諸多不利影響，在一定程度上還會導致金融風險以及財政風險發(fā)生。

2.對政府債務風險的影響持續(xù)

雖然我國針對政府債務管理出臺了相關政策與意見，制定了多種措施規(guī)范政府債務，在一定程度上降低了政府融資平臺的債務償還壓力，但是，目前政府債券主要解決方式為存量債務。政府在發(fā)展過程中，面臨了經濟下行與穩(wěn)定增長的壓力，政府融資平臺與地方政府為保障經濟高效增長，則會導致新政府債務的出現(xiàn)，使得政府對債務管控失去控制力。從大量新聞報告中不難了解，當前在多個地區(qū)均出現(xiàn)政府融資平臺代表政府，作為項目承包方以及政府購買服務的承接方。

(二)隱性債務風險產生的原因分析

1.微觀層面

政府融資平臺成立其目的并不具備一般盈利組織的特點，正是由于這一問題，在后期管理、責任劃分以及實際運作方面均存在不完善之處，使得部分投資項目不具備科學性，同時也不具備良好的盈利能力，自身風險應對能力相對較弱。其次，當前政府融資平臺在發(fā)展過程中，其監(jiān)督機制不夠完善，信息披露缺乏規(guī)范性，無法對融資行為進行監(jiān)督與審計，因而極易產生融資風險，卻不具備融資風險規(guī)避能力。

2.宏觀層面

政府融資平臺在發(fā)展過程中，缺乏專門的監(jiān)管機構，導致其各項投資行為等得不到有效監(jiān)管。例如，政府授權政府融資平臺從事土地一級開發(fā)工作，需要簽訂相關的合作框架協(xié)議，但卻缺少法律約束。當前我國的法律法規(guī)并未對政府融資平臺形成相應的監(jiān)管以及指導，因而針對已經存在的融資風險問題，后續(xù)無法采取彌補措施，對政府以及政府融資平臺了諸多影響。

二、政府融資平臺存在的問題

政府融資平臺在發(fā)展過程中，存在諸多問題，其運營模式單一、治理結構不夠完善等，因而所面臨的財務風險相對較高。政府融資平臺存在的問題主要可從以下幾個點詳細闡述。

(一)融資模式單一

政府融資平臺其主要資產來源十分單一，通常為貸款，融資模式存在單一性。雖然存在部分融資平臺的投資模式十分多元化，會將獲取到的部分資金用于股權投入，采用收益填補項目資金的空缺，還有部分融資平臺則是依據銀行的相關要求，填補自身所需要承擔的資金。但由于這一類型的收入來源相對較小，無法改善融資平臺對銀行的依賴性。

(二)治理結構不完善

大部分政府融資平臺的管理人員往往是政府直接派遣人員擔任，主要接受政府的相關指令，代替政府行使各項職能。由于政府融資平臺受到政府的直接管理，因而導致自身缺乏一定自主性，并且治理結構也不夠完善，未構建現(xiàn)代化管理制度。雖然在政府融資平臺中設置了董事會，但董事會的職能流于形式，并未發(fā)揮自身作用，政府融資平臺的各項決策均需要以政府命令為主，依據政府命令開展各項工作。

(三)資產整合風險大

在項目開發(fā)過程中，雖然政府融資平臺賬面上顯示存在一定資產積累，但在實際運行過程中，仍存在諸多問題，可從三個方面體現(xiàn)。首先是政府融資平臺自身資產手續(xù)不夠完善，存在部分項目依據政府要求建設，但由于手續(xù)不健全，決策程序缺乏規(guī)范性，因而導致在項目完工后，其權屬難以確定，同時也無法形成有效資產。其次是無法充分發(fā)揮資產效益，政府融資平臺所參與的大部分項目均具有一定公益性質，例如體育設施項目、交通設施項目以及文化設施項目建設等，這部分項目購建的主要作用為舉辦各大賽事以及活動或改善城市交通狀況。政府融資平臺具有項目建設的任務，但在項目建設完成后需要移交給相關部門，因而導致賬面顯示政府融資平臺具有資產所有權，實際情況確實無法實現(xiàn)現(xiàn)金流。最后是由于政府融資平臺其各項資產受到政府的支配與使用，在這一過程中，會涉及到多個部門，因而在資產流動以及整合過程中極易產生風險。

三、政府融資平臺應對政府隱形債務風險的優(yōu)化措施

(一)創(chuàng)新融資模式，營造良好環(huán)境

對融資模式進行創(chuàng)新，能夠為政府提供多樣性的融資渠道，并且融資渠道的可控性相對較高，有利于減少政府對融資平臺的依賴性，并充分發(fā)揮出平臺的各項功能。在此基礎上，企業(yè)還需要不斷提升債務管理能力，使其形成良性循環(huán)模式。從可持續(xù)發(fā)展角度分析，融資平臺在發(fā)展過程中，所面臨的最大風險主要是債務償還壓力，只有不斷創(chuàng)新融資模式，構建出良好的環(huán)境，才能夠改善這一問題。在保險公司中，其資金量相對較大，但由于投資渠道不足，導致資金使用效率低下。針對這一問題，融資平臺可與保險公司建立聯(lián)系，成為股東，對保險公司的股權結構進行優(yōu)化，通過這一方式，不僅能夠降低對銀行的依賴性，還能夠推動政府融資平臺高效發(fā)展。其次，應當積極發(fā)揮民間資金的作用，通過政策扶持以及制定優(yōu)惠措施等方式，鼓勵大量民間資本加入至項目建設中，不僅能夠滿足民間資本的獲利要求，還能夠改善項目建設中存在的問題，在最大程度上降低政府隱性債務風險。

(二)構建三大機制，推動政府融資平臺轉型與發(fā)展

1.構建現(xiàn)代企業(yè)管理制度

政府融資平臺其現(xiàn)代管理制度不完善，因而導致諸多風險出現(xiàn)。政府融資平臺需要健全法人治理結構，積極實施政企分離，只有完善并實施現(xiàn)代企業(yè)管理制度，才能夠推動工作模式的轉變，與政府相互獨立發(fā)展。其次，平臺公司還應當對公共物品與服務的供給模式進行創(chuàng)新，不斷提升自身服務水平以及質量，擺脫政府控制，實現(xiàn)自我經營，通過這一方式，能夠改善政府隱性債務風險問題。

2.完善考核與獎勵機制

針對平臺中的各個項目，積極開展考核工作，并依據不同項目的性質進行區(qū)分，主要可分為兩種類型，一種為公益性項目，另一種則為經營性項目。其中公益性項目的考核目標為政策扶持情況與融資成本，而經營性項目的考核重點為平臺運營水平提升與資金利用率。針對發(fā)展良好的項目，能夠給予一定獎勵。通過這一方式，在一定程度上能夠有效應對政府隱性債務風險。

3.構建創(chuàng)業(yè)投資機制

為推動政府融資平臺的進一步轉型與升級，使其成為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，需要制定出完善的投資獎勵政策以及風險補償機制，積極引導政府融資平臺公司參與到股權投資工作中。其次選擇新三板上市企業(yè)以及主板企業(yè)，例如電子信息以及節(jié)能環(huán)保等企業(yè)，從而獲得發(fā)展。

(三)整合資源，明確資產權屬關系

由于融資平臺公司與財政資金處于相互交叉運作的方式，并且長期采用這種運作方式，導致政府融資平臺其賬面資產與實際運作資產之間產生了背離現(xiàn)象，同時導致隱性債務風險的存在。為妥善解決這一問題，則需要從三方面采取應對措施。首先是需要嚴格區(qū)分政府融資平臺投資與財政資金投資之間的界限。其次是需要對政府融資平臺的資產進行有效梳理，針對投資所形成的公益性資產，將其與財政控制的經營性資產進行轉換。最后平臺公司可通過對政府閑置資產進行管理，采用市場化經營等方式。此外針對已經形成的公益資產，可采用TOT等方式，使得持有成本不斷降低。

(四)構建信用評級體系，提升政府財政透明度

為進一步改善政府的隱性債務風險，則需要積極調整當前的財稅體系以及投資體制等。在債券發(fā)行過程中，其信用評級機制不夠完善，不同地區(qū)的財政情況以及經濟水平等因素存在差異性。信用評價的差異性主要體現(xiàn)在較窄區(qū)間中，與政府以及國家信用之間存在一定關聯(lián)性。雖然債券自身信息在不斷優(yōu)化與披露，如債券期限以及規(guī)模等，但由于資產負債表的缺失，無法明確政府的債務償還能力。當前政府融資平臺的債務在逐漸增加，導致平臺資信在不斷弱化，嚴重制約了平臺的進一步發(fā)展。因此可采用定性與定量相結合的評估方式。首先在定性方式，對行業(yè)現(xiàn)狀、競爭力以及經營模式等因素進行分析。其次在定量方面，需要分析債務償還能力、盈利能力以及現(xiàn)金流等。只有從定性以及定量兩個方面出發(fā)，才能夠有效提升平臺資信情況，有利于政府隱性債務風險的規(guī)避。最后可采用市場化方式，有效監(jiān)督政府借貸，構建出完善的信用評級體系，保證政府財政的透明性。

四、結語

政府融資平臺在發(fā)展過程中存在諸多問題，因此可積極創(chuàng)新融資模式，構建出三大機制與信用評價體系，實現(xiàn)債務管理的轉變。只有推動政府融資平臺的順利轉型，才能夠實現(xiàn)政府隱性債務風險的規(guī)避。■