新形勢下加強建筑工程質量監督管理的相關問題探討

魯 祺 上海市徐匯區建設工程質量監督站

近年來，隨著我國基礎工程建設逐漸趨于完善和城鎮化進程逐漸放緩，建筑行業呈現出“僧多粥少”的局面，建筑企業之間的競爭變得更加激烈，建筑行業進入微利時代。建筑企業為了生存和發展，多采取低價競標的辦法獲得項目，而在實際施工中為了壓縮開支、降低成本，往往對工程質量關注度較低，甚至有些建筑企業偷工減料、使用劣質材料或低規格材料，導致工程質量堪憂，給人們帶來較大的安全隱患。

基于此，加強建筑工程質量監督管理非常必要。但從目前的建筑工程質量監督管理現狀來說，依然存在諸多缺陷和不足，監管工作沒有起到應有的價值和作用。所以本文針對當前建筑工程質量監督管理存在的問題，提出“放、管、服”改革新形勢下加強建筑工程質量監督管理的相應策略，以為建筑行業有序發展保駕護航。

一、當前建筑工程質量監督管理存在的問題

(一)執法受限

一是沒有行政處罰權，監管機構雖然隸屬于政府組織，代表建設行政主管部門對建筑工程質量進行監督管理，但對存在質量問題的工程項目，主要是依靠發放整改通知單的形式進行處置。由于其不屬于行政執法機構，導致監管人員執法力度不夠，無法實現依法從嚴、從重處罰，只能上報建設行政主管部門層層審批，執法的時效性與實效性均大打折扣。二是弱化了執法責任，監管機構隸屬于建設行政主管部門，造成的執法后果由建設行政主管部門承擔，這樣就弱化了監管機構的執法責任，出現不作為或亂作為的行為。同時，由于監管機構、建設行政主管部門、當地政府同屬于政府部門，監管人員在工作中很可能會受到當地政府的干擾，影響工作的執行效果。

(二)監管不全面

一是對工程全過程監管不足，監管機構對工程項目實施抽查制監管，包括對實體質量和參建各方質量行為、各種原材料質量、混凝土構件強度等進行抽查、抽檢，并對材料抽檢中發現的質量問題要求相關責任主體立即整改，督促其加強施工過程管控，而對于施工中存在違規違法的行為，給予相關責任主體依法處置，但抽查、抽檢的隨機性太強，無法實現對工程的全面監管。二是對提前開工工程監管不足，在“放、管、服”改革新形勢下，政府為了優化營商環境，施工許可證的發放實行承諾制，建設單位在不具備開工條件的情況下，只要寫份承諾就能取得施工許可證；公共基礎設施的建設單位通常為當地政府，為了趕進度往往在審批手續不全的情況下開始動工，當監管機構介入進去時，可能部分工程已經完工，完工的工程就無法實現全面質量監管。三是對工程參建主體監管不足，質量監管對象涵蓋建設、勘察、設計、監理、施工、供應商、檢測機構等，而在實際工作中缺乏對勘察、設計、檢測和建設單位等監管，這主要是由于監管機構受監工程后，監管頭緒繁多，而人員有限，只能從自己認為重要的或便于監管的對象入手開展工作。

(三)制度不健全

一是工程受理投訴機制不健全，質量問題投訴通常由監管機構的質量監督員負責調查、取證、鑒定，單一部門在質量問題認定上存在一定的難度，很多情況下無法準確判斷到底是施工不規范、還是用戶裝修或使用不當導致的。例如，衛生間的滲漏問題投訴處理，如果只靠質量監督員去分析判斷衛生間滲漏的原因，難免會產生偏差。二是不良行為處理機制不健全，不良行為處理工作涉及方方面面，上報的資料需要做到真實、準確、詳細。而在實際工作中由于監管人員對不良行為記錄認識不足，上報的資料中只有嚴重質量缺陷記錄，而缺少技術資料造假、未按程序組織施工等記錄。同時，監管人員在上報不良行為資料的過程中，由于缺少制度的約束，存在很大的自主性，容易發生權力尋租現象，導致監督管理失效。另外，出于對本地施工單位保護的考慮，在不良行為資料記錄中存在避重就輕，失去了監管的實際意義。例如，某市建筑工程質量監督站2020年不良行為記錄共計28 單，大部分記錄的是發生的嚴重質量事故，而且責任主體以施工單位為主，不良行為記錄不僅數量少，而且包含的內容還不全面。三是監管工作機制不健全，監管工作是在參建單位自檢后進行，這種被動出擊的監管工作模式為施工人員提前做好準備創造了機會，并不能代表參見單位真實的質量行為，使得檢查效果大打折扣。

(四)執法程序不規范

一是雖然我國針對工程質量監管出臺了一系列的政策法規，但從整體上看多為宏觀性的條款，缺乏微觀性的操作細則，可操作性不強，對實際工作的指導性不足。二是不同監管機構在執行質量監督管理工作時，缺乏統一的執法標準，執行的執法程序不一致，甚至部分監管人員還存在選擇性執法和濫用執法權力等行為。例如針對“三包一靠”違法行為查處，在當下執行的《建設工程質量管理條例》和《關于印發建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法的通知》[建市規〔2019〕1號]中，不同監督人員的違法認定、證據收集和行政處罰標準都不一樣。三是缺乏對監管人員廉政、勤政的約束機制，容易導致監管人員徇私舞弊、濫用職權，失去了監管工作的準確性、公平性和權威性。四是在質量監管工作中，由于重實體質量監管而輕質量行為監管，使得違法轉包或分包、資質掛靠等現象層出不窮，不僅破壞了建筑市場的運營環境，而且對工程質量的提高并無實質性的幫助。五是行政執法信息公開不及時、不規范、不透明，目前監督機構針對違法行為的處罰公示還未做到完全公開、透明。

(五)監管水平有待提高

一是監管隊伍的整體素質有待提高，時代在發展，社會在進步，監管人員同樣需要與時俱進，不斷提升自身的素質和能力，以滿足新時期對監管工作的要求。但目前監管人員一方面是學歷高、職稱高，但缺乏監管工作的實踐經驗；另一方面是監管工作實踐經驗豐富，但學歷和(或)職稱普遍偏低，對建筑施工中運用的新技術、新工藝、新材料缺乏了解，監管工作無法有效開展。從整體上看，監管隊伍的整體素質還有待于進一步提高。二是由于監管機構編制少、人員數量少，工作任務重，實際工作中對一部分工程的監管心有余而力不足，只能搞形式主義，走走過場了事。三是監督技術落后和監督設備陳舊，由于受財政撥款的限制，技術裝備更新速度緩慢，無法滿足對工程質量監督管理的要求，弱化了質量監管工作的實效性。

二、新形勢下加強建筑工程質量監督管理的策略

(一)明確職能定位

一是明確監管機構的責任和權力，依法治國是社會進步的直接體現，建筑行業同樣需要明確監管機構的執法角色和定位，保證其工作的合法性。同時要明確監管機構及其工作人員的義務和責任，當出現工程質量問題時承擔相應的失職、讀職等法律后果。二是賦予監管機構行政處罰權，對存在質量問題的工程依法行使警告、行政罰款、責令停工停產、沒收施工許可證、收繳違規違法所得財物等處罰。三是完善監管機構組織結構，避免當地政府在監管機構開展工作時會行政干擾，需要對監管機構進行垂直管理，實行獨立運作，轉變監管機構行政隸屬關系，確保行政執法的權威性和公平性。四是整合相同或相似監督職能，可將質量監管、安全監管等合并為質量安全監管機構，使二者優勢互補、資源共享，形成高效、聯動的運作機制，實現統一部署、統一行動，共奏建筑工程質量監管之效。

(二)改變監督模式

一是實行差異化監督，按照工程的類別及重要性，參建單位過往業績、信譽度、質保能力、質量問題等實施分級分類監督，提高監管工作效率，使監管工作落到實處。二是改變監督工作模式，建筑工程質量監督管理本身包括實體質量監管和行為質量監管兩個方面，因此在實際工作中應將二者結合起來，具體包括施工人員行為是否合規、建筑材料及機械設備質量是否達標、施工方法是否科學合理、項目管理人員的配置和到崗情況、施工單位質量保證體系是否健全、是否存在超資質承接業務、“三包一靠”等違規違法行為。三是完善監督內容，開展實體質量中間評價工作以及進行工程質量專項檢查，確保工程質量可控，并將檢查評價結果錄入系統，作為工程驗收的必備資料。四是實行“雙隨機一公開”監督模式，每天隨機選派監管人員進行質量監管，監管人員每天隨機抽取監管項目進行質量監管，及時公開監管信息。

(三)實行政府購買服務

“放、管、服”改革新形勢下，監管機構為了更好地開展工作，必須轉變觀念，完善監管工作機制，加大監管工作抽查力度，由于監管機構人員不足和材料抽檢專業性較強等客觀原因，監督機構可以嘗試在材料抽檢、鋼管扣件抽檢、委托第三方巡檢等方面，采用“政府購買服務”方式，讓專業的人干專業的事，確保抽檢工作質量。嚴格執行質量巡查、監管抽查與行政執法相結合的監管模式，在實行實體質量和行為質量聯合抽查的基礎上，要平衡二者的關系，不能顧此失彼，同時采用信用評分和行政處罰相結合、日常監管和質量巡查相結合的監管辦法，堅持用數據說話，夯實監管工作實施基礎，提高抽查工作的準確性和權威性，進而確保監管工作質量。政府購買服務的實質是政府以付費的形式委托具有相應檢測資質的第三方機構對建筑工程質量進行監督檢測，而第三方檢測機構必須對政府負責，確保建筑工程質量檢測工作質量。例如，某市2020年從財政資金中劃撥30萬元用于專項建筑工作質量材料抽檢，其中抽檢混凝土構件強度406批次，鋼筋、防水涂料及卷材152批次，混凝土現澆板厚度98批次，植筋錨固力拉拔15批次，鋼筋接頭6批次等，從而確保了該市建筑工程全年無質量事故。

(四)加強參建方監管

一是加強監理監管，充分發揮監理人員的協調管理作用，通過優化完善監理管理制度，從行政上、經濟上剝離監理人員與建設單位和施工單位的聯系，使其作為一個獨立的個體開展工作，敢于行使權力和履行職責。同時還需要對監理人員的工作進行考核評價，根據考核結果進行獎懲，以此來激勵監理人員的工作積極性，變被動工作為主動工作，避免監理人員出工不出力或不按規定開展工作。二是加強建設單位監管，堅決打擊建設單位提前施工、肢解發包、故意縮短施工周期或不按合同結算工程款等行為，從源頭上控制對工程質量的影響。三是加強檢測單位監管，首先是檢測單位的資質是否合規，其次是檢測流程是否規范，最后是檢測結果是否真實、可靠、準確。同時還需對檢測單位進行誠信評價，一旦發現出具假檢測報告，必須要進行嚴厲打擊，給予其黑名單處置，取消檢測資質。

(五)完善制度建設

一是完善不良行為記錄，正確認識不良行為記錄的重要性，通過相關講座和培訓提高認識、明確不良行為記錄的內容，并將不良行為記錄向社會公開，提高不良行為的社會影響力。二是完善工程質量投訴機制，明確投訴雙方的權利和義務，在對質量問題認定時，需施工、監理、第三方檢測機構等有關單位共同參與，先由雙方協商解決，監管機構從中協調，協調無效后交由司法機關裁定。三是建立社會主體監管體系，充分發揮社會新聞媒體、協會組織、業主等的監督職能，形成完善的社會主體監管體系。四是建立工程保險制度和完善信用體系建設，通過引入工程保險制度和完善參建主體信用體系建設，倒逼各參建主體強化質量風險意識，重視工程質量。五是建立綜合監管信息化平臺，利用現代信息技術和計算機技術等，建立統一的工程質量監管信息化平臺，監管人員可以及時了解、掌握施工現場情況，也可以進行信息查詢，實現動態質量監管。

(六)加強監管隊伍建設

俗話說：打鐵還需自身硬。為了更好地開展監管工作，必須加強監管隊伍建設。一是加強培訓，從專業知識、操作技能、職業操守、法律法規等方面入手進行有組織有計劃的培訓，不斷提升整體隊伍的監管水平。二是進行定期考核，將考核結果與績效掛鉤，鼓勵監管人員積極參加培訓，加強業務方面的自主學習，使工作開展做到合規、游刃有余。三是引進業務素質高、綜合能力強、經驗豐富的高端監管人員，不斷優化隊伍結構，打造出一支技術精湛、業務過硬、品德高尚的監督隊伍。

三、結語

新形勢下，建筑工程質量備受矚目，為了滿足時代發展對工程質量提出的高標準、新要求，必須要重視質量監管工作。筆者根據自身多年的建筑工程質量監管工作實踐，從明確職能定位、改變監督模式、加強參建方監管、完善制度建設、加強監管隊伍建設等進行探討分析，以期提高質量監管工作的實效性，同時也為其他學者研究建筑工程質量監督管理起到拋磚引玉的作用。■