關(guān)于部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究

劉亞南 山東省國(guó)土空間規(guī)劃院(山東省自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記中心)

我國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，部門(mén)預(yù)算管理正逐步走向正規(guī)，預(yù)算編制人員慢慢地樹(shù)立起了“無(wú)預(yù)算不支出”的管理思路，部門(mén)以預(yù)算管理作為一個(gè)有效的切入點(diǎn)，選用不同的層面進(jìn)行不斷的調(diào)整，并與其它各項(xiàng)管理活動(dòng)的開(kāi)展形成密切的關(guān)聯(lián)。但不可否認(rèn)的是，預(yù)算管理在實(shí)施過(guò)程中，存在著資金執(zhí)行效益不高、預(yù)算意識(shí)有待加強(qiáng)、預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化等問(wèn)題。為使預(yù)算管理能夠更加規(guī)范、科學(xué)、高效，全國(guó)逐步開(kāi)始推行部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，真正將預(yù)算管理提高到一個(gè)更高的水平。

一、當(dāng)前預(yù)算管理績(jī)效管理存在的問(wèn)題

當(dāng)前，部門(mén)預(yù)算管理的地位和作用越來(lái)越突出，成為統(tǒng)籌部門(mén)收支、降低廉政風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)部門(mén)管理能力的重要舉措，對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)、資金管理等具有重要的作用。但目前來(lái)說(shuō)，部門(mén)預(yù)算管理還存在著審核監(jiān)管力度不夠、管理意識(shí)有待提高、科學(xué)化水平不足等問(wèn)題。

(一)部門(mén)預(yù)算管理缺乏有效的審核監(jiān)管

當(dāng)前，預(yù)算管理正慢慢成熟，流程和體系也不斷健全，但預(yù)算績(jī)效管理的審核監(jiān)管始終是很多部門(mén)存在的短板，很多部門(mén)為了提速，對(duì)預(yù)算缺少必要的監(jiān)督，甚至不需要部門(mén)集體討論就通過(guò)。如H大學(xué)在日常管理中，存在以學(xué)院名義，獲取銷(xiāo)售收入的情況，在2019年部門(mén)預(yù)算編報(bào)過(guò)程中，按照以往的經(jīng)驗(yàn)，未將此部分經(jīng)費(fèi)列入部門(mén)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化支出，也未上會(huì)集體討論，就由財(cái)務(wù)部門(mén)上報(bào)，造成當(dāng)年預(yù)算編制不完整，審計(jì)部門(mén)針對(duì)這一情況進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)H大學(xué)沒(méi)有獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)管部門(mén)，也未能通過(guò)集體討論的形式，對(duì)預(yù)算編制的完整性進(jìn)行準(zhǔn)確的把關(guān)，造成預(yù)算申報(bào)出現(xiàn)遺漏的情況。

(二)部門(mén)預(yù)算管理意識(shí)不高

預(yù)算管理意識(shí)，是衡量一個(gè)部門(mén)預(yù)算管理能力和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，隨著預(yù)算管理的不斷推進(jìn)，預(yù)算編制人員的預(yù)算管理理念有了很大的進(jìn)步和提升，但不可否認(rèn)，在預(yù)算管理意識(shí)方面，依舊還存在著一些問(wèn)題需要改進(jìn)和提高。如J省林業(yè)規(guī)劃院在預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的編報(bào)過(guò)程中，就存在著所錄入項(xiàng)目信息不完整，缺少必要的政策依據(jù)；人員信息不完整，部分內(nèi)容與實(shí)際情況存在偏差；會(huì)議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)均超出上年的支出標(biāo)準(zhǔn)等情況。這些問(wèn)題均反映出了部門(mén)預(yù)算編制人員的預(yù)算管理意識(shí)還存在著很大的欠缺，未能充分重視預(yù)算的重要性，造成在預(yù)算績(jī)效管理的一些環(huán)節(jié)存在紕漏。

(三)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)化水平有待提高

當(dāng)前，部門(mén)預(yù)算管理日益規(guī)范，預(yù)算管理的科學(xué)化水平高低決定著部門(mén)管理能力的強(qiáng)弱。但很多部門(mén)存在預(yù)算編制質(zhì)量不高、績(jī)效管理不合理、政府采購(gòu)管理欠缺、資產(chǎn)管理不夠重視、預(yù)決算公開(kāi)情況不到位等情況，嚴(yán)重影響了部門(mén)的預(yù)算管理質(zhì)量，具體體現(xiàn)在：

1.部門(mén)預(yù)算編制質(zhì)量不高

部門(mén)預(yù)算編制的質(zhì)量決定著部門(mén)一年的支出情況，H縣在編報(bào)2020年預(yù)算時(shí)，未按照規(guī)定的時(shí)間提報(bào)預(yù)算，影響了人大的審議進(jìn)度和資金撥付時(shí)間，同時(shí)，在預(yù)算的編報(bào)過(guò)程中，遺漏一項(xiàng)25萬(wàn)元的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，影響了H縣當(dāng)年的預(yù)算支出。

2.績(jī)效管理不合理

P中學(xué)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)編報(bào)不合理，績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表缺少效益指標(biāo)，而且可量化指標(biāo)低于50%，2019年有部分項(xiàng)目未能開(kāi)展績(jī)效自評(píng)和績(jī)效監(jiān)控，績(jī)效自評(píng)和績(jī)效監(jiān)控的覆蓋率低于100%，而且，被財(cái)政部門(mén)抽查的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，評(píng)分為73分，分值過(guò)低，這些都反映出P中學(xué)在績(jī)效管理方面存在疏漏。

3.政府采購(gòu)管理欠缺

A市某醫(yī)院2019年初政府采購(gòu)編制金額6 500萬(wàn)元，年中追加政府采購(gòu)4 530萬(wàn)元，政府采購(gòu)預(yù)算編制率(年初政府采購(gòu)預(yù)算金額/(全年政府采購(gòu)預(yù)算金額-年中追加的特殊項(xiàng)目政府采購(gòu)預(yù)算金額)×100%)為58%，政府采購(gòu)年初編制不準(zhǔn)確，年中追加較多，反映出政府采購(gòu)的管理存在問(wèn)題。

4.資產(chǎn)管理不夠重視

某國(guó)有企業(yè)2018年開(kāi)展的資產(chǎn)清查報(bào)告顯示，賬面實(shí)有一體機(jī)260臺(tái)，實(shí)際盤(pán)點(diǎn)數(shù)為204臺(tái)，賬面數(shù)大于實(shí)有數(shù)；2020年9月未按照財(cái)政部門(mén)的要求，按時(shí)上報(bào)資產(chǎn)月報(bào)；而且沒(méi)有獨(dú)立和完善的資產(chǎn)管理制度，反映出部門(mén)在資產(chǎn)管理方面不夠重視，未能將資產(chǎn)管理擺在足夠高的位置。

5.預(yù)決算公開(kāi)情況不到位

預(yù)決算公開(kāi)是反映政府活動(dòng)的重要手段，是構(gòu)建陽(yáng)光政府的需要，是財(cái)政的核心特征，更是公民知情權(quán)的具體表現(xiàn)和部門(mén)管理的內(nèi)在要求。P市某稅務(wù)部門(mén)2020年未能按照財(cái)政部門(mén)的時(shí)限，對(duì)需要公開(kāi)的預(yù)決算內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)的公開(kāi)，在及時(shí)性、全面性、完整性等方面存在問(wèn)題。

二、部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)涵

正是因?yàn)椴块T(mén)預(yù)算管理存在著上述問(wèn)題，迫切需要推進(jìn)部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是以財(cái)政部門(mén)作為評(píng)價(jià)主體，評(píng)價(jià)范圍涵蓋與省級(jí)財(cái)政有直接預(yù)算繳撥關(guān)系的所有機(jī)關(guān)、團(tuán)體及組織。指標(biāo)體系內(nèi)容涉及預(yù)決算的信息公開(kāi)、預(yù)算績(jī)效、預(yù)算的編報(bào)和執(zhí)行、政府采購(gòu)等，部分省份還按照具體情況，設(shè)置了改革創(chuàng)新加分項(xiàng)等內(nèi)容。

三、部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本原則

(一)全面覆蓋，突出重點(diǎn)

為確保評(píng)價(jià)的結(jié)果能夠全方位地反映出部門(mén)在資金使用中存在的問(wèn)題，指標(biāo)要涵蓋部門(mén)的所有資金，指標(biāo)的設(shè)定要全面、明確、有代表性地反映出資金的核心產(chǎn)出以及具體效果，同時(shí)還要力求做到精簡(jiǎn)準(zhǔn)確、突出重點(diǎn)。

(二)共建共享，動(dòng)態(tài)調(diào)整

該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由財(cái)政部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)共同建設(shè)，但對(duì)于指標(biāo)的管理，不能僵化，搞一刀切，要根據(jù)不同部門(mén)的具體政策、制度、行業(yè)特點(diǎn)等內(nèi)容及時(shí)做出修正和更新。

(三)客觀實(shí)用，科學(xué)分類(lèi)

評(píng)價(jià)指標(biāo)的信息主要來(lái)源于各部門(mén)的實(shí)際工作應(yīng)用，根據(jù)不同預(yù)算支出對(duì)象的特點(diǎn)，以可量化指標(biāo)為主，結(jié)合一定程度的定性指標(biāo)，按照省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行分類(lèi)，科學(xué)地設(shè)置績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，使評(píng)價(jià)指標(biāo)做到采集方便、衡量準(zhǔn)確、操作可行。

(四)依據(jù)充分，銜接匹配

評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格遵照國(guó)家的具體政策和相關(guān)的法規(guī)制定，結(jié)合不同部門(mén)的職責(zé)和戰(zhàn)略規(guī)劃，反映各行業(yè)領(lǐng)域主管部門(mén)核心履職成效，真正做到依據(jù)充分，銜接匹配。

四、部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要性

部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅僅是推進(jìn)部門(mén)預(yù)算資金執(zhí)行的硬性指標(biāo)，更是深化部門(mén)預(yù)算管理運(yùn)行的強(qiáng)有力措施，能夠有力地提高部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)化水平，對(duì)落實(shí)強(qiáng)化部門(mén)的績(jī)效責(zé)任具有重要作用。

(一)有利于衡量被評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效情況

部門(mén)預(yù)算管理的情況，需要有一個(gè)健全的指標(biāo)體系進(jìn)行衡量和把控，部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系充分利用綜合評(píng)分法，把種種評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，建立了一套完善健全的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)部門(mén)的預(yù)算管理具體情況進(jìn)行打分，能夠更好地反映出被評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效全貌，便于進(jìn)行橫向和縱向的比較分析。

(二)有利于提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)化水平

績(jī)效評(píng)價(jià)的每一個(gè)流程和環(huán)節(jié)，都需要準(zhǔn)確、科學(xué)、全面，才能提高部門(mén)預(yù)算管理的質(zhì)量。部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)有充足的科學(xué)理論作為支撐，具有嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，同時(shí)結(jié)合運(yùn)用了許多數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析方法、大量的管理數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，可以比較科學(xué)地分析出被評(píng)價(jià)對(duì)象的綜合績(jī)效情況。

(三)有利于強(qiáng)化部門(mén)的績(jī)效責(zé)任

該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠?qū)Σ块T(mén)的預(yù)算管理起到強(qiáng)有力的督促和監(jiān)管，使部門(mén)不斷完善自身的職責(zé)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)化能力，加強(qiáng)和改進(jìn)部門(mén)主體責(zé)任，提高部門(mén)人員的職責(zé)意識(shí)，對(duì)完善部門(mén)績(jī)效管理方面具有建設(shè)性作用。

(四)有利于提高財(cái)政資金的使用效益

預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立可以充分地提高部門(mén)財(cái)政資金使用的規(guī)范性，督促各部門(mén)嚴(yán)格遵守預(yù)算管理各項(xiàng)規(guī)定、做好部門(mén)預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)、完善政采的流程、做到預(yù)決算信息的公開(kāi)透明等等，將資金的使用規(guī)范化、高效化、透明化，真正確保財(cái)政資金不浪費(fèi)。

五、推進(jìn)部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體措施

通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，可以全面反映部門(mén)的績(jī)效情況、提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)化水平、強(qiáng)化部門(mén)的績(jī)效責(zé)任和財(cái)政資金的使用。因此部門(mén)應(yīng)努力提高績(jī)效管理的意識(shí)，將部門(mén)的職責(zé)分工落實(shí)到實(shí)處，健全完善績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)，做好績(jī)效評(píng)價(jià)審核監(jiān)管，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的分析。

(一)提高績(jī)效管理意識(shí)

第一，做好績(jī)效與考核的雙掛鉤。部門(mén)以績(jī)效評(píng)價(jià)作為考核工作的重點(diǎn)，形成以績(jī)效評(píng)價(jià)流程與方法為核心的考核工作方式，逐步讓部門(mén)職工意識(shí)到部門(mén)績(jī)效管理的重要性。在推進(jìn)部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過(guò)程中，配合及推動(dòng)績(jī)效的考評(píng)開(kāi)展，績(jī)效結(jié)果將反映到部門(mén)職工的考核中，促使部門(mén)職工更多地關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并主動(dòng)推進(jìn)預(yù)算工作的有序進(jìn)行。

第二，做好部門(mén)績(jī)效管理的培訓(xùn)。邀請(qǐng)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)績(jī)效管理的專(zhuān)家，結(jié)合最新的預(yù)算管理的制度和政策，面向部門(mén)全體人員開(kāi)展績(jī)效管理的培訓(xùn)，強(qiáng)化部門(mén)職工的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。

(二)強(qiáng)化部門(mén)職責(zé)分工

崗位職責(zé)明晰規(guī)范，則職工對(duì)承擔(dān)的責(zé)任也會(huì)清楚明了，壓力也會(huì)準(zhǔn)確無(wú)誤地傳導(dǎo)到個(gè)人，避免出現(xiàn)執(zhí)行不力的情況。推進(jìn)預(yù)算管理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，需要完善崗位職責(zé)分工，將每一條每一項(xiàng)細(xì)則與職責(zé)分工緊密結(jié)合，誰(shuí)扣分、誰(shuí)負(fù)責(zé)，提高部門(mén)職工的重視程度，同時(shí)也能切實(shí)繃緊部門(mén)預(yù)算管理的神經(jīng)。

(三)健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)每個(gè)部門(mén)的不同工作內(nèi)容，進(jìn)行不同的設(shè)置，將績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)置與部門(mén)的具體情況相結(jié)合，不搞一刀切，確保制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠適合本部門(mén)的評(píng)價(jià)需要。部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的職責(zé)，在參考其他領(lǐng)域的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，廣泛征求部門(mén)內(nèi)部的意見(jiàn)和建議，確保制定的體系能夠接地氣，能夠在推行過(guò)程中準(zhǔn)確、合理、高效地反映出本部門(mén)的預(yù)算管理情況。

財(cái)政部門(mén)也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃和部署，對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系的建設(shè)要求、基本框架等做出相對(duì)明確的規(guī)定，把握績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)計(jì)劃的進(jìn)度，牽頭制定共性的績(jī)效指標(biāo)體系，并對(duì)各部門(mén)報(bào)送的個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)的規(guī)范性、完整性進(jìn)行把關(guān)，保證績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)量。

(四)做好績(jī)效評(píng)價(jià)審核監(jiān)管

1.內(nèi)部監(jiān)管

一是成立內(nèi)部監(jiān)管部門(mén)。在績(jī)效評(píng)價(jià)的具體流程管理中，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)審核監(jiān)管，體現(xiàn)全過(guò)程、全員監(jiān)督的基本要求，不斷突出內(nèi)部監(jiān)管部門(mén)工作的地位，成立獨(dú)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)具體負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)執(zhí)行情況，按月或按季度，針對(duì)指標(biāo)內(nèi)容出具書(shū)面報(bào)告或報(bào)表，督促指標(biāo)執(zhí)行不力的職工加強(qiáng)預(yù)算管理，上下形成合力，嚴(yán)格做好管控。

二是完善內(nèi)部監(jiān)管制度。第一，緊抓內(nèi)控要點(diǎn)制定配套制度。圍繞預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容制定制度，保障制度建設(shè)具有滲透性、時(shí)效性、可行性。第二，從宏觀視角著眼制定制度。立足國(guó)家預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)，在制度的建設(shè)中體現(xiàn)國(guó)家對(duì)績(jī)效管理的宏觀把控。第三，以凸顯績(jī)效管理的理念為導(dǎo)向推行制度。結(jié)合實(shí)際發(fā)揮績(jī)效防錯(cuò)防弊、及時(shí)發(fā)現(xiàn)疏漏、提供管理意見(jiàn)等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制度建設(shè)將預(yù)算績(jī)效管理與部門(mén)整體運(yùn)營(yíng)關(guān)聯(lián)在一起，時(shí)刻反映部門(mén)的整體發(fā)展動(dòng)態(tài)，更好地對(duì)績(jī)效管理起到監(jiān)控作用。

2.外部監(jiān)管

一是主管部門(mén)監(jiān)管。主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)招聘一些經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)業(yè)人才，成立專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍，針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理，結(jié)合指標(biāo)體系定期對(duì)下屬部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)下屬部門(mén)的預(yù)算管理預(yù)打分，對(duì)預(yù)算管理不理想的下屬部門(mén)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

二是財(cái)政部門(mén)監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的主要制定者，也應(yīng)該是體系實(shí)行的監(jiān)督者，針對(duì)不同部門(mén)的預(yù)算管理情況，定期抽查和調(diào)度，結(jié)合具體情況和結(jié)果，做出綜合評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算管理不夠理想的部門(mén)，適當(dāng)壓減次年的預(yù)算資金。

(五)切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的分析

部門(mén)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持翔實(shí)、精準(zhǔn)、科學(xué)的基本原則，不斷強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的分析控制力度，不能只看評(píng)分，而要更多地關(guān)注評(píng)價(jià)過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)于失分項(xiàng)尤其應(yīng)該投入更多的精力，組織人員重點(diǎn)分析原因，并制定具體的解決措施。部門(mén)預(yù)算管理人員及執(zhí)行人員要樹(shù)立高度的職責(zé)意識(shí)，針對(duì)部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的不足之處，予以認(rèn)真分析，并找到問(wèn)題的根本原因，結(jié)合部門(mén)的具體實(shí)際，盡快制定解決方案。

六、結(jié)語(yǔ)

為加快建立全方位、全覆蓋、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系，本文結(jié)合當(dāng)前部門(mén)預(yù)算管理的具體實(shí)際，主要研究部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，闡述了綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體內(nèi)涵、原則及意義，并就如何改進(jìn)和完善提出具體措施，希望部門(mén)預(yù)算管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在實(shí)行過(guò)程中能夠真正防范部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，提高部門(mén)的綜合管理水平。■