高校預算管理存在的問題及應對策略

陳建英（高級會計師/博士）賀華琴 江霞

（1西南大學財務處 2西南大學經濟管理學院 3重慶醫科大學附屬大學城醫院 重慶 400715）

新冠肺炎疫情的爆發給人們的生產生活和國家的經濟發展造成了嚴重的影響，直接影響到我國財政收入的規模和結構，并將這一影響傳導到主要靠財政撥款的公辦高校。據有關統計，2020年一季度受疫情影響，全國財政收入同比下降14.3%，為2009年以來首次負增長；2020年全年財政收入同比下降3.9%，再加上國際環境日趨復雜，不穩定性、不確定性因素明顯增加，在這種經濟形勢下，按照中央“過緊日子”的要求，高校要積極做好預算安排，深度治理存在的問題。正是基于這種經濟形勢，本文系統梳理了目前高校預算管理中存在的問題，并有針對性地提出應對的建議，以為高校提升預算管理水平、保障各項工作順利進行提供參考。

一、高校預算管理存在的問題

（一）對預算管理重視度不夠

新冠肺炎疫情下財政撥款的壓縮更加需要高校對預算管理工作給予足夠的重視。然而，現有很多高校對預算管理的認知存在偏頗或者意識薄弱。一方面，片面認為預算管理僅是財務部門的單一責任，并且這種認知普遍存在于高校各層面，導致難以將預算管理上升到戰略性、全局性高度去制定、執行，更難以給高校治理帶來積極的作用。另一方面，片面將預算管理看作是財務資金的擬定計劃，認識不到位，高校各個部門、各個院系參與不夠，由于溝通不夠導致預算管理缺乏科學性，與學校的事業發展脫節，經費使用效益不高。

（二）預算編制不夠科學

1.預算編制方法較為陳舊，難以滿足預算科學管理的需要。高校常用的預算編制方法有增量預算法、零基預算法和績效預算法。增量預算法，即調整預算法，此方法以高校歷史財務數據及其預算為基礎，結合高校預算期內影響收支有關因素的變動情況，通過調整歷史數據形成未來預算。此法相對簡單便捷，因而常常被各大高校采用，但也存在固有局限性，即存在預算數受基期各種不合理因素干擾的可能性，因而預算編制不準確的情形時常出現，對預算管理的有效執行也產生不利影響。零基預算編制法，不以高校歷史財務數據及其預算為基礎，而是以零為基礎，根據實際需要分析預算期的收支及其合理性，即根據高校發展計劃，參考教學任務、從教人員、學科建設、配套設施等各方面實際情況，然后綜合平衡，形成未來預算。此方法規避了增量預算法的弊端，將不受前期收支水平和收支項目的影響，更能準確貼近下一年預算的實際情況，但編制工作的任務量將大幅上升。績效預算編制法，是一種基于“成本-效益”原則確定各項支出標準的方法，此方法按照計劃決定預算，按照預算確定收支，按照收支分析效益，最后再根據效益來進行衡量和評價，它順應價值規律的要求和從收支核算到成本核算的邏輯，但是該種方法也存在衡量指標體系和衡量標準制定困難的缺點。

2.預算編制程序欠佳，不能匹配新冠肺炎疫情下財政撥款壓減引起的預算環節細化的需要。高校辦學經費由財政全額撥款，預算編制的基本流程大致如下：首先，財務處提出預算編制方法，主要基于來年的工作、任務、目標、財力以及本年度的預算實際執行情況，經學校審議批準后，再下達預算編報通知。其次，各部門各院系根據自身的任務情況和本年度財務收支實際情況，按照通知要求編制剛性支出預算以及各類收入預算、上年度經費使用績效自評報告、專項經費申請預算等。然后，財務處根據各部門各院系上報的各類預算報表來編制學校收入總預算、剛性支出預算、柔性支出控制總數，根據歸口原則，經校領導研究后，確定柔性支出各部門預算控制數，提出下年度預算建議的草擬方案并上報學校，通過不同層級的審議批準。再次，預算建議草案經校黨委常委會（最終決策層）批準后，下達各部門各院系，再由相應領導根據實際情況，統籌兼顧，分清輕重緩急，提出柔性支出預算項目明細，并由部門或院系領導簽署意見后報財務處。最后，財務處匯總各部門柔性支出明細預算，下達下年度財務預算。上述預算編制程序存在以下弊端：一是各部門各院系在上報其預算時，多從自身利益最大化的角度出發，盡量為自己爭取資金，而忽視高校的戰略規劃和整體發展方向。二是預算編制的參與人數較少，基本限于財務處和各部門各院系的財務預算編制人員，而預算的編制是一種財務權利的分配，涉及每個教職工，這就導致掌握實際情況和具體信息的教職工沒能參與到預算編制中，或者財務工作人員缺乏與他們的有效溝通，難以掌握更加全面細致的信息。三是從高校層面審核預算，勢必缺乏對各部門各院系支出明細的了解，從而難以站在高校長遠發展的立場、基于戰略規劃進行資源優化配置。

（三）預算執行監管不到位

高校預算管理體系是一個全面復雜的流程體系，從預算的編制到執行，最后到考評，需要一個完善的監督機制。只有確保每個環節都能達到理想目標且環環相扣、緊密聯系，高校的預算管理才能發揮重要作用。在整個流程中，最關鍵的環節之一就是預算的執行，這也是預算管理中的核心步驟。特別是新冠肺炎疫情導致的財政撥款減少需要加大對有限的財政資金使用的監管，隨時把握預算執行偏差，及時分析原因提出糾偏措施。然而，現行的高校預算執行監管不到位，難以適應財政資金使用進度和效率的要求。

從預算執行披露來看，很多高校對預算執行的重視度不高，沒有制定、實施相應的跟蹤管理程序，這就導致資金使用者對預算執行披露的主動性、及時性和透明度大打折扣。負責預算管理的財政部門，對預算執行情況的了解常常僅限于初步的資金使用進度，而對其他執行詳細情況、資金使用效率等知之甚少，同時，改變資金使用用途、申請資金追加等臨時性情況在預算執行過程中時常發生，這就在一定程度上增加了預算執行披露不到位的可能性，加大了對執行過程的了解難度和預算管理的整體難度。從預算執行監控來看，很多高校還存在監控力度較弱的問題。一方面，由于整個預算管理流程責任細分不夠具體，沒有落到實處，再加上高校各院系各項目細分程度高、管理范圍廣、監督難度大，因此，對預算執行的跟蹤監督環節就成了薄弱環節；另一方面，主要負責預算管理的財政部門對預算執行過程的監督難度大，難以及時掌握情況，這就導致了跟蹤監控環節的效率低下、效果不佳和反饋不足等后果，更加難以發揮執行監督的作用。

（四）預算追蹤問效機制不健全

現行的高校預算管理系統中預算追蹤問效機制的缺失或不健全問題較為普遍。具體表現在三個方面：一是追蹤問效機制所涵蓋的內容不盡完全，即沒能覆蓋財政資金和自籌資金等全部的資金來源和所有的支出項目。二是追蹤問效機制中對不同支出項目的考評體系沒能實現有機分離和綜合考量，比如，一般性支出和項目性支出的使用目標、使用期限和使用范圍等不同，將兩者合在一起，使用同一套體系進行統一考評，就難以評價出各部分的真實使用效益，容易使真正需要資金投入的項目缺少資金支持，而效益不佳的項目卻存在資金結余的情形，導致高校內的財政資金配置不佳，資源浪費。三是對追蹤問效機制考評結果的使用不佳，許多高校的考評常停留在財務指標考評上，而各項指標的設置的合理性、科學性、戰略性還值得探討精進，加之沒能對資金使用的實際效益進行深入的科學分析，就難以將追蹤問效考評結果與下期預算編制銜接起來，也就難以產生激勵效果。

二、改進高校預算管理工作的建議

（一）統一思想認識，樹立“過緊日子”常態化思維

就當前的經濟形勢和新冠疫情的影響，我國財政整體面臨著巨大壓力。高校主要資金來源是財政收入，收支壓力除了財政撥款縮減外，還有事業收入、其他收入的縮減和越來越多的固定性支出和發展性支出。但高校的發展必須持續向前永不止步，因此，高校必須樹立“過緊日子”常態化的思維，開源節流，用好資金，完成高校應承擔的使命，化壓力為機遇，提升高校的治理能力。

（二）做好經費統籌工作，集中財力辦大事

在“開源”方面，高校應主動謀篇布局，做好經費統籌工作，集中財力辦大事。財政撥款壓減形勢下，高校應形成全局性思維，以高校戰略發展為基礎，明確資金使用方向，緊密結合人才培養、社會認可、教育服務等，整合各項優勢資源，搭建各種優秀平臺，從多維度、多渠道的角度出發來吸引各項優質資源，實現辦學資金的擴展化、多元化，達成“開源”目標。同時，對吸引來的各項優質資源還要加以引導，將有限的資源投入到重要領域，提高資金投入的針對性。高校可充分利用社會捐贈的渠道，向社會籌集資金，并且將該筆資金管理好、運用好，也是一種提升高校聲譽與社會形象的有效舉措，而形象聲譽越好就越容易獲得社會資金的支持，在良性循環的帶動下，無形之中能引導更多優質社會資金注入高校，實現可持續的常態化。

（三）控制預算支出規模，堅持有所為有所不為

在“節流”方面，高校應秉承“勤儉節約、量力而行”的理念，不斷加強預算管理來應對收支矛盾，盡可能縮減一般性項目和非緊急、非剛性支出，降低公共運行成本，比如，對因公出國、會議、培訓、差旅進行重點壓減。與此同時，對經費支出結構做出優化，將資金使用放在關鍵項目、重點項目上，比如，高校可以召開專項資金預算安排的職能部門協調會，加強各部門各院系間的溝通，共同商議“節流”計策、“節流”方向、“節流”領域，這樣既能解決高校宏觀角度下集中財力辦大事和辦緊要事的需求，又能將各部門各院系分塊管理中的資金需求納入充分考慮范圍內，在“節流”的同時，還能在諸如人才培養和科學研究等重點領域發揮預算管理的基礎保障作用。

（四）強化預算管理，提高資金使用效益

1.以戰略規劃為導向，確保預算的科學性。高校首先應確保預算管理的理念正確，堅持以戰略規劃，也就是事業發展規劃為導向，確保預算管理的整體科學性。各高校應根據自身發展目標和事業任務來編制預算，使得教育資源和教育事業發展符合高校宏觀戰略并能維持動態平衡。這就要求高校做到以下幾方面：一要明確預算管理的目標，實現精細化、科學化的管理，保證高校在財政撥款壓減形勢下能維持正常的運營，甚至提高治理能力。二要明確預算管理的要求，預算管理是一項覆蓋面廣、任務量大的工作，因此需要高校各部門各院校緊密配合，需要高校教育、管理等各教學單位和職能部門積極主動地參與其中，進行有效溝通，協作完成預算管理。

2.強化預算編制工作，提高預算編制準確性。預算編制是整個預算管理的起點，在當前形勢下，強化預算編制工作是非常關鍵的一環。高校需要從短期和長期預算編制的角度出發，積極探索新預算編制方法，比如結合財務信息平臺和績效預算管理，嚴格把控預算編制流程，將各流程責任落到實處等。預算編制需要從各高校自身實際情況和特點出發，財務部門并非是預算編制的完全責任人，各部門各院系是資金的使用者，對預算資金使用情況最為熟悉，因此，需要他們的鼎力配合才能保證預算編制的準確性，使得預算編制有理可循、有據可依，能準確反映高校戰略目標。

3.硬化預算約束，提高預算執行剛性。在新的財政形勢下，硬化預算約束、提高預算的執行剛性是很有必要的。精細化的預算安排能硬化預算約束，高校要增強項目論證力度，緊要項目提前立項論證，合理安排預算資金。比如，預算安排在學校層面召開評審，不僅可以推動預算安排與高校戰略發展規劃的銜接，還可以聽取高校資金管理與重點部門的寶貴意見，在預算約束下作為最終預算安排的依據。再如，引入客觀獨立的第三方，公平公正公開地進行項目論證，如此安排有助于提高項目質量、增強項目可行性和預算安排準確性。

4.強化預算控制，強化動態追蹤監控。有效的控制是資金使用提高效益的重要保證措施。完善預算事前控制，加強制度建設，明確職責、考核、評價制度，以降低各個環節出現疏漏的可能性。強化全過程控制，對預算執行過程進行動態的追蹤監控，不僅要求資金使用者定期及時向有關部門披露經費使用情況，還要求有關部門定期對資金執行進度和具體情況進行分析梳理，這樣就能夠及時掌握情況，了解預算執行中存在的問題并進行及時的疏通，保證執行進度不受阻。整個過程都要有明確的責任劃分，避免因責任不清導致的含糊對待，影響到資金使用的效益。

5.強化預算績效管理，提高資金使用效益。強化預算績效管理，即通過績效評價反向實現對預算執行過程的監控。首先要以戰略導向為基礎，結合預算計劃等多方面信息制定整體和局部的績效目標，使績效目標能夠對資金使用效果有較為準確的預期。其次要建立起一套評價體系，該體系既要滿足高校個性化目標要求，還要兼顧成本效益原則，合理科學，具體可量化，具有較強的可操作性。最后還需建立一項績效考評問責制度，以便對考評結果進行深入分析，結合激勵機制和問責機制，將“以最終效益為主要目標”的思想貫徹到各部門各院系中，提升資金使用者的責任感，有助于從思想上和行動上提高資金的使用效益。