關(guān)于PPP項(xiàng)目績效考核的思考

李秋勇 信豐縣財(cái)政局

引言

績效考核屬于PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中獲得社會資本付費(fèi)的憑據(jù)，無論是政府或者其他主體，績效考核基本上被認(rèn)作是付費(fèi)或?qū)PP合同價(jià)格的調(diào)整工具，甚至屬于社會公共質(zhì)量評級依據(jù)，屬于項(xiàng)目中利益風(fēng)險(xiǎn)分配的核心要素。但目前PPP績效管理中仍存在一定問題，如績效激勵約束作用不強(qiáng)，績效考核流于形式，缺乏明確的PPP績效評價(jià)主體等。了解財(cái)政預(yù)算績效基本情況，構(gòu)建合理的PPP項(xiàng)目績效考核體系，明確考核主體、考核流程、考核指標(biāo)，完善國內(nèi)PPP綜合信息平臺相關(guān)績效考核內(nèi)容，則可以助推績效考核工作的順利開展。

一、政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)下績效考核問題

（一）目標(biāo)內(nèi)容的沖突性大

對政府機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)用PPP項(xiàng)目模式主要用于提升項(xiàng)目公共服務(wù)的質(zhì)量，將政府部門職能間接性轉(zhuǎn)變，以便實(shí)現(xiàn)為社會群體提供最大化的便利。對于資本方而言，參與到PPP項(xiàng)目中意味著可將企業(yè)的利益增大，利用政府關(guān)系上的便捷渠道，提高企業(yè)的實(shí)際發(fā)展需求。目標(biāo)與價(jià)值導(dǎo)向下的差異主要體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目中的績效考核，大多數(shù)屬于政府單向的績效考核體系，其中的程序設(shè)置或是考核標(biāo)準(zhǔn)都無法反映出社會資本方的利益訴求。項(xiàng)目合同雖已簽訂，但普遍存在雙方對績效考核的內(nèi)容、考核細(xì)則并未充分協(xié)商并達(dá)成一致意見。還存在合同約定的績效考核目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不清晰、不符合行業(yè)或項(xiàng)目的特殊性等問題。從該種角度來看，政府層面不僅僅屬于PPP項(xiàng)目的參與者、評價(jià)者，又是實(shí)際操作中的矛盾解決者，但該模式并不屬于公私平等的模式。

（二）項(xiàng)目考核的專業(yè)性

PPP模式的最初設(shè)定是為了選擇更加專業(yè)的人員做專業(yè)事項(xiàng)，對于PPP項(xiàng)目中的技術(shù)性問題需要有資本方的資金以及技術(shù)支持，此刻的政府部門并不擅長該類別事項(xiàng)，政府部門也缺乏專業(yè)知識以及操作經(jīng)驗(yàn)，故對于智慧城市等綜合性以及技術(shù)性強(qiáng)的項(xiàng)目，政府部門根本無法對社會資本方做好全面的績效考核工作。即使前期所實(shí)施的PPP項(xiàng)目管理方案以及合同文件中會對績效考核標(biāo)準(zhǔn)預(yù)先做好約定，但是考慮到其中的復(fù)雜性，要根據(jù)實(shí)際情況完善考核標(biāo)準(zhǔn)，并隨著項(xiàng)目的不斷開展，其中的靜態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以滿足實(shí)際的發(fā)展需求，故還是需要了解到當(dāng)前的項(xiàng)目基本動態(tài)，在應(yīng)對動態(tài)考核需求時要實(shí)時調(diào)整考核標(biāo)準(zhǔn)。

（三）信息內(nèi)容的不對稱性

在實(shí)際的PPP績效考核過程中，項(xiàng)目主要是由社會資本方所主導(dǎo)，甚至有時是社會資本方一手負(fù)責(zé)，致使政府部門在項(xiàng)目的建設(shè)和實(shí)際運(yùn)營上無約束力，缺乏監(jiān)督和反饋機(jī)制。政府對項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)際運(yùn)行情況不甚了解，政府一方只能夠按照既定的施工方案以及合同約定了解不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，以社會資本方所傳遞處理的信息進(jìn)行綜合判斷，對表面數(shù)據(jù)背后所存在的問題無法及時查找，難以考慮社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化對項(xiàng)目的影響，考核趨于表面化。在實(shí)踐過程中，PPP項(xiàng)目的建設(shè)期、運(yùn)營期政府投入人力、物力不足，致使建設(shè)階段以及運(yùn)營階段的績效考核基本上靠著人情關(guān)系維系。為了進(jìn)一步追求項(xiàng)目績效考核的合理性，要引入公正化的獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)，為后續(xù)的考核奠定基礎(chǔ)，順從社會發(fā)展新趨勢。

二、第三方績效考核下的考核模式

（一）第三方機(jī)構(gòu)意見提出模式

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況同主管部門共同做好協(xié)調(diào)性的績效評價(jià)工作，或者委托第三方專業(yè)性的機(jī)構(gòu)提出全面的評價(jià)意見，確保PPP項(xiàng)目考核的主體是政府主管部門，第三方機(jī)構(gòu)可陪同提出對應(yīng)的可改進(jìn)意見，但是該種意見是否被采納，其決定權(quán)依舊是在政府部門手中，且該種模式并不會受到外界其他因素的制約，且該種情況也很難被稱之為真正意義上的第三方的績效考核模式。

（二）政府考核為主，第三方機(jī)構(gòu)意見為輔

財(cái)政部在應(yīng)用相關(guān)的考核制度時，需要根據(jù)實(shí)際情況引進(jìn)第三方社會評價(jià)模式，確保社會評價(jià)的側(cè)重點(diǎn)主要在于PPP項(xiàng)目對社會的影響。除此之外，還必須要求第三方機(jī)構(gòu)將PPP項(xiàng)目的價(jià)格、政府補(bǔ)貼金額以及合作期限等做好合理調(diào)整并強(qiáng)制性定期向社會公開，將第三方的考核機(jī)構(gòu)作為約束建議。

（三）第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)考核

財(cái)政部所實(shí)施的PPP項(xiàng)目績效考核內(nèi)容并不是一定需要以政府部門作為主導(dǎo)，而是可以選擇以第三方機(jī)構(gòu)作為主要評價(jià)主體，利用第三方評價(jià)模式將所形成的評價(jià)結(jié)果整合成有效的管理報(bào)告。由于第三方機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性和客觀性，可對PPP項(xiàng)目的績效進(jìn)行全方位的考量，以資本方所獲得的項(xiàng)目回報(bào)率作為打分憑據(jù)。在該種模式下，評價(jià)與決定的程序分離，可進(jìn)一步的提升第三方評價(jià)操作的系統(tǒng)性以及效率性，提升績效考核的公平性與公正性。

三、PPP項(xiàng)目第三方考核選用

在PPP項(xiàng)目的第三方結(jié)果考核中，其與整個項(xiàng)目的績效考核結(jié)果息息相關(guān)，甚至?xí)绊懙巾?xiàng)目的最終實(shí)施情況。作為PPP項(xiàng)目的考核實(shí)施，需要對政府方以及資本方的結(jié)構(gòu)模式全面了解，依據(jù)國家出臺的法律進(jìn)行操作，甚至在無法判斷的時候聘請對應(yīng)的律師事務(wù)所和會計(jì)師事務(wù)所等，從多方面進(jìn)行資本回報(bào)率的考量。從標(biāo)準(zhǔn)選擇上來看，選用第三方績效考核機(jī)構(gòu)首先需要關(guān)注第三方機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性與專業(yè)性，但國內(nèi)所出臺的PPP項(xiàng)目政策并未對項(xiàng)目的考核機(jī)構(gòu)資質(zhì)做出對應(yīng)要求，考核機(jī)構(gòu)的選擇上存在一些漏洞，部分第三方機(jī)構(gòu)并未具備資格審查該項(xiàng)目。隨著PPP項(xiàng)目規(guī)模的擴(kuò)大，從事該項(xiàng)目的績效考核業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量將不斷增加，若是沒有明確準(zhǔn)入門檻，很容易使最后所得出來的評價(jià)結(jié)果真實(shí)性不足，第三方評價(jià)的獨(dú)立性和公正性難以保證。第三方機(jī)構(gòu)要具備對應(yīng)的工程知識、審計(jì)知識以及法律知識等。

四、PPP項(xiàng)目第三方績效考核主要內(nèi)容

在PPP項(xiàng)目績效考核過程中，無論是政府主導(dǎo)考核還是第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)考核，整個PPP項(xiàng)目的績效考核都要關(guān)注項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、融資到位、預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目收益、可持續(xù)性、社會影響等。以焚燒垃圾發(fā)電項(xiàng)目作為案例作為分析案例，可知環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)以及社會民眾生命危險(xiǎn)是其主要風(fēng)險(xiǎn)特征。在該種類似的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中，要保證社會群體的知情權(quán)和參與權(quán)，將社會公眾的滿意度與績效考核掛鉤，避免太多形式主義表面工作，這樣不利于后續(xù)的政府資金下?lián)堋邆涮卦S經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目，實(shí)施單位必須將社會公眾的意見作為監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)分析以及績效評價(jià)的主要指標(biāo)，剔除一些項(xiàng)目合同與實(shí)際情況無關(guān)的條款，不斷對項(xiàng)目同類數(shù)據(jù)調(diào)整優(yōu)化，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的動態(tài)考核管理體制。在績效考核過程中，需要依據(jù)實(shí)際情況做好考核管理需求分析，定期或者不定期增添一些技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)，確保工作開展具備時效性。

五、PPP項(xiàng)目第三方績效考核的補(bǔ)充項(xiàng)

在PPP項(xiàng)目績效考核過程中，各方成員都可以在每年的績效考核環(huán)節(jié)對項(xiàng)目的使用者收入、運(yùn)營成本、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等進(jìn)行綜合分析，使其與以前年度的數(shù)據(jù)進(jìn)行充分比對，了解實(shí)施方案中存在的獲得預(yù)期收入以及運(yùn)營成本變化情況。評估PPP項(xiàng)目是否真正具備價(jià)值，可以其實(shí)際的企業(yè)運(yùn)營效率以及服務(wù)質(zhì)量作為了解點(diǎn)著手。隨著時間的不斷推移，評定PPP項(xiàng)目面臨風(fēng)險(xiǎn)因素也會隨著受到客觀環(huán)境中的因素影響，例如收入、成本費(fèi)用的波動、維護(hù)費(fèi)用的支出等一系列內(nèi)容，這些都會為PPP項(xiàng)目的績效管理帶來新的麻煩。在績效考核環(huán)節(jié)加入風(fēng)險(xiǎn)管理因素測試，減低PPP項(xiàng)目整個績效考核風(fēng)險(xiǎn)核查工作，將PPP項(xiàng)目納入全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控中，進(jìn)一步提升項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作效率，節(jié)約人力物力成本，應(yīng)用大數(shù)據(jù)以及智能人工技術(shù)實(shí)時對項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)做好風(fēng)險(xiǎn)評估以及風(fēng)險(xiǎn)檢測，提出優(yōu)化管理建議，對周期生命以及信息數(shù)據(jù)進(jìn)行改進(jìn)和完善。

結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段國家越來越重視PPP項(xiàng)目績效考核工作。為了進(jìn)一步提升對PPP項(xiàng)目的績效考核效率，需要根據(jù)實(shí)際情況將運(yùn)營內(nèi)容、績效考核體制以及風(fēng)險(xiǎn)管控等作為績效考核要點(diǎn)，構(gòu)建有效的資金付費(fèi)機(jī)制，將PPP項(xiàng)目的監(jiān)管質(zhì)量逐步提升，作為激勵社會資本的工具。由第三方所主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目績效考核代表政府監(jiān)督以及社會公眾監(jiān)督下的資本運(yùn)作，在理論上其可優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，但是否能經(jīng)得起考驗(yàn)需要時間的檢驗(yàn)。