基于PPP項目模式的建筑工程造價控制與管理研究

黃小花

（太原市投資和預算評審中心，山西 太原 030012）

隨著我國經濟的快速發展，固定資產投資和基礎設施建設項目逐步加強了建設項目前期的管理，未能對全生命周期的管理進行考慮。然而項目架構對整個施工周期的管理要求越來越高，運用全生命周期的管理模式，實現項目全生命周期成本控制，將集中于決策、設計、施工、運營、回收等全生命周期的管理。PPP項目通常工程量大，周期長，設計復雜，參與實施單位較多，對市場波動影響敏感，因此項目投資控制難度較大。

1 PPP項目模式基本概述

在PPP項目模式下，如果想要對建筑工程造價進行控制與管理，相關工作人員對于PPP項目模式要有正確認識。從概念上分析可以了解到，PPP項目模式主要是指公私合作模式，在政府與民營部門合作期間，非公共部門擁有各類資源，然后參與到提供產品與提供服務工作中，為政府以及民營部門創造更多利益。在對PPP項目模式進行分析中可以明確，實際上屬于一種優化項目融資與實施模式。其理念主要是指，通過合作的方式，實現各個參與方之間的共贏或者雙贏。在如今社會快速發展中，PPP項目模式主要是指政府部門，地方政府通過政府采購的方式，與中標單位之間構成特殊目的公司并簽訂特許合同，在這一過程中，特殊目的公司要做好籌資工作、建設工作以及經營工作。政府與提供貸款擔保的金融機構部門，需要達成協議，該協議并不是對項目進行擔保的協議，而是有關項目合同支付費用的相關協定，促使特殊目的公司能夠更好獲得金融機構的貸款。

2 PPP項目類型不同導致造價控制力度不同

2.1 純經營項目

對于經營性項目而言，政府并不需要負責付費，故此類項目的資金投入以及資本方的收益主要來源于用戶付費。用戶付費又可以劃分為以下兩種情況：一是付費標準與工程建設成本無關。在這種模式下，控制工程造價就成為了保證投資方經濟收益的主要方式和途徑。二是付費標準與工程建設成本相關。在很多PPP項目當中，依據工程建設成本而確定用戶付費標準的現象并不少見，這也是確保投資方基本受益的主要方式。

2.2 非經營性項目

在非經營性項目當中，政府是付費的主體，故造價控制對于政府方更加重要。一般情況下，非經營性項目具有一定的公益性，其主要承擔了部分政府職能。而在傳統的工程建設模式當中，此類項目由地方政府財政直接承擔，包括教育、醫療、交通、文化設施等。非經營性項目的特殊性質決定了投資方對項目進行造價控制和管理的積極性不高，甚至會為了增加收益而將額外的成本轉移給政府方承擔。

3 PPP模式下加強建設工程造價控制的措施

3.1 思路調整和對施工項目的管控

在PPP工程項目運行的過程中，各個單位要對自身的定位有所認知，依據當前形勢及時調整，政府要做好輔助的工作，這樣才能讓政府和企業都能盈利，構建雙方間平穩的關系，對于工程的風險，政府要和企業一起承擔，進而保障工程項目的穩定建設和投資收益，讓雙方都能達到盈利的目標，政府需要對PPP模式有更深入的研究，吸收借鑒國外的經驗和案例，制定科學完美可行的造價方案，從而提高PPP模式下工程造價的控制水平。思想上向潮流看齊，與時俱進，做到觀念與當下發展模式相符合，例如，政府不光是輔助者，也是管理者，更是合作者。當有風險出現時需要和投資人一起承擔風險，盡到責任和義務在項目合同中，發揮自身最大職能，科學合理完善PPP造價體系。在工程項目需要變更的時候，需要各個部門都對變更事宜知情，審核之后再簽字，對造價進行修改。不能擅自變更方案，這樣會給工程項目帶來不必要的損失。工程項目中采購組負責的材料，可以多家比對，擇優選取，進行造價成本的控制，避免不必要的成本浪費。針對于項目工程中所出現的各種風險，都需要動態管控，對資金合理把控，觀察市場上的風吹草動，有效合理的節約成本，控制造價。

3.2 建立PPP項目工程造價管理體系

首先，公共金融機構在面對差異化的金融支持上有無可替代的優勢，從正常的流程來說，政府機構的主要職責就是負責投資并確保商品和服務的功能發揮作用。在項目續存期間，PPP項目模式的公共身份決定了應該由公共機構來管理。在這方面，政府可以監管任何PPP項目，包括價格控制和投資管理。實施過程造價控制涉及發改部門、財政部門、設計部門三個部門，首先是在第一個立項階段的投資估算審批和審核，接著初步設計階段均由發改部門審批和批準；其次施工圖設計階段需要政府負責，項目公司自主管理；財政投資預算由財政部門管理；招投標階段，以及簽訂合同之后進行合同的審查，在施工過程中進行進度結算，審定變更以及增項手續等等，最后的竣工階段進行結算審核等由項目公司自主管理，政府負責監督審核。在PPP整個項目的建設中，建設成本由政府管理，初步設計完成后，項目成本由項目公司管理，政府在PPP項目建設中履行監督和管理的責任。PPP項目從根本上是屬于政府投資項目，以政府成本管理或投資評審為基礎。項目初始數據估算、管理指標建立等都是PPP項目的重要控制點。

3.3 強化設計階段的管理

重視PPP項目全壽命周期的造價管理，PPP項目一定要把項目設計、建設和未來的使用結合成一個整體來考慮，在設計時一方面要考慮項目本身建設的成本，另一方面要考慮建成后使用維護的成本，以項目全壽命周期的經濟性為出發點來做造價管理，通過多方案對比，不斷優化設計，加強“限額設計”管理，把工程造價控制在合理范圍之內，從源頭上控制造價，做出最優的設計方案。鑒于PPP模式的特殊性，在確定施工圖前最好是組織政府方、建設單位、設計單位及施工單位對設計圖紙進行會審，消除存在的問題，并且要在不降低建設標準的前提下，聽取各方意見，進一步優化圖紙，降低造價。同時，必須在合同中明確設計的風險和責任，對因設計造成的損失如何界定、如何承擔、爭議如何解決等作出明確約定；也要設立明確的獎勵機制，鼓勵通過設計節約成本、通過設計降低造價，提高設計單位的積極性和責任心。

3.4 建立精準的PPP項目估算指標體系

在PPP項目有效實施過程中，在VFM評估階段通過財務預測進行項目投資估算。為了嚴格控制國家債務，大多數PPP項目都是控制的一部分，政府補貼則是根據預測和估算計算出來的，與支出責任有關。另外，目前的估算指標大多是實證指標，缺乏充分的科學管理依據。因此，應該建立一套建立在科學管理基礎上的項目估算指標體系，對項目的估算值進行更加準確的計算。除此之外，為了實現PPP項目的可持續發展，還應建立系統的項目運營定額指標體系，以提升成本測算的準確性，明確財政支出劃定的責任范圍。推行PPP項目時，我國政府機構屬于基礎設施與公共服務的主要建設者，但實際運營期間，PPP項目缺乏專門的運營定額指標，阻礙了測算運營成本工作的順利進行。對此，各相關部門應積極推進建設PPP項目運營指標體系的建立。

3.5 資金成本的控制

PPP模式和傳統施工工程的另一個重大區別是融資，社會資本方在PPP模式下要承擔融資責任。PPP項目通常需要的資金巨大，除少部分資本金由自有資金解決外，其余部分一般通過融資來解決，這樣就帶來了高額的資金使用成本，尤其是在社會資本方融資能力較弱的情況下，融資成本會更高。而建設期貸款的利息通常都會資本化，計入項目總投資，作為將來付費的計算基數。合理控制資金使用時間和數量，降低資金的使用成本，無論對政府還是社會資本方都是非常重要的，也是PPP模式下控制工程造價的一個重要手段。因此，在項目開工建設之前，就應該根據項目進度計劃，制定與進度計劃相匹配的資金使用計劃，再根據資金計劃適時注入資本金及合理使用融資資金，一方面要避免資金無法按需到位甚至有資金缺口而影響工程施工，另一方面還要避免因資金過早、過多的到位或提前支付等不合理使用而造成利息不必要的增加。

4 結語

PPP模式對于推動國家建設發展有重要的作用。在PPP項目的造價管控過程中，了解市場當前的發展趨勢，對項目涉及到的信息做好分析，科學有效制定方案，嚴格執行造價控制措施，才能對造價合理的把控。通過本文的探討，希望為相關領域的人員提供借鑒和參考，在PPP模式的應用中，嚴格控制工程造價，更好的節約資金，提升項目實施的效益，實現對各類社會經濟資源要素的高效充分利用。