福清市被征地農民養老保障制度建設分析

文/王功明

為解決被征地農民養老保障工作，福建省福清市政府于2009年7月頒布實施《福清市被征地農民養老保障試行辦法》。這項制度建立與實施，在一定程度上緩解征地難、拆遷難等問題，并對保障被征地農民失地后的基本生活，維護社會經濟安定局面，以及對推動城鄉統籌社會保障體系建設等方面發揮了重要作用。但多年實踐證明，在被征地農民養老保障工作過程中，還面臨著被征地農民保障水平偏低、被征地農民因戶籍變遷而影響參保資格以及當地財政承付壓力等問題。因此，健全完善被征地農民養老保障制度，實現被征地農民養老保障可持續發展值得探討。

一、福清市被征地農民養老保障制度建設現狀

（一）被征地農民養老保障人數大幅增加

截至2018年12月31日，福清市共有14.5萬人16周歲及以上的被征地農民參加了被征地農民養老保障，其中4.44萬人60周歲及以上的被征地農民已正常領取養老保障待遇；而2009年福清市參加被征地農民養老保障只有3.32萬名50周歲及以上被征地農民參加了被征地農民養老保障，其中正常領取養老保障金的有1.77萬人。經過十年發展，福清市參加被征地農民養老保障人數凈增了11.18萬人，增幅高達336.75%；其中60周歲及以上的被征地農民正常領取養老保障金人數凈增了2.67萬人，增幅高達150.85%。

（二）本科畢業生繼續深造率逐年提高

截至2018年12月31日，福清市被征地農民養老保障金發放標準為每人每月350元，年支付總額為12185.93萬元；而2009年福清市被征地農民養老保障金發放標準為每人每月僅70元，年支付被征地農民養老保障金為2430.26萬元。經過十年來四次的養老保障待遇調整，福清市被征地農民養老保障水平大幅提高，增幅高達400%，有力地保證了被征地農民原有生活水平不降低，進一步提升了被征地農民獲得感與幸福感。福清市財政歷年累計撥付被征地農民養老保障金達47146.67萬元。

（三）被征地農民養老保障能力進一步增強

目前，福清市被征地農民養老保障專項資金主要來源有兩項：一是項目用地單位按規定標準繳納的社會保障資金。其中商業經營性用地按每畝6萬元的標準來繳納，其他重點項目用地按每畝1.8萬元標準來繳納；二是以上一年度福清市國有土地有償使用收入為基數，暫按1%的比例計提被征地農民養老保障資金（注：視情況發展可提高計提比例）；另外，福清市人民政府還明確在被征地農民保障資金出現缺口時負責兜底。截至2018年12月31日，福清市預留被征地農民養老保障專項資金累計結余為14.89億元，這為進一步增強保障福清市被征地農民長遠生計提供有力支持。

（四）被征地農民養老政策執行力度得以強化

福清市認真貫徹執行現行的養老保障政策，對屬于被征地農民對象的，嚴格按照規定經辦流程經過村級初審、大會討論、公示無異后，報鎮街經管、國土、派出所與民政部門進行聯審，然后送到人社部門經辦機構辦理參保登記。各職能部門在經辦被征地農民養老保障業務時，嚴格按照“四個準入”參保條件，統一口徑、統一標準，對符合參保條件的農民做到“即征即保”“應保盡保”。同時對已參保年滿60周歲及以上的被征地農民按時足額發放養老保障金。

二、被征地農民養老保障制度建設中存在的問題與困難

（一）被征地養老保障待遇水平還偏低，導致部分農民不愿配合參保

土地是農民最基本的生活保障。目前，福清市被征地農民養老保障水平是按照上年度的城市居民最低生活保障與居民收入之間的“平均補差”標準來確定，雖然城市低保水平逐步提高，但被征地農民養老保障待遇沒有得到相應提高。因此，被征地農民感覺與他們的期許相差甚遠，從而造成部分被征地農民參保意愿不積極，導致逾期申報參保現象比較突出。

（二）戶口區域的限制，造成部分被征地農民無法享受養老保障待遇

現行政策規定，納入被征地社會保障范圍的條件之一是符合參保條件時戶籍關系還保留在原地。但現實是由于嫁娶、就學、就業以及外出經商等原因而遷移戶口就會發生戶籍變動，從而出現因戶口原因未能滿足參保條件，造成這部分被征地農民無法享受被征地養老保障待遇。

（三）現行的被征地保障制度缺乏優越性，財政支付壓力逐年增強

目前，雖然福清市預留被征地養老保障資金結余達14.89億元，但參加被征地保障的農民有14.5萬人，其中正在領取保障金的被征地農民有4.44萬人，按現行標準每年支付養老保障金將達1.6億多，再考慮到今后養老保障待遇會逐步提高以及正常領取被征地社會保障待遇的人數逐年增多等因素，2020年往后每年預計需要支付被征地保障金大概在2.5億左右。如此一來，福清市財政6年后將會面臨巨大的支付壓力。

三、解決當前問題的若干思路

（一）建立被征地農民養老保障正常調整機制

適時提高福清市被征地農民養老保障水平。建議政府加大調研，盡可能地從被征地農民需求、期望出發，探討通過立法方式建立被征地農民養老保障正常調待機制。建議以城市低保水平為基數,隨著城市低保水平的提高而相應增加被征地農民養老保障待遇，讓被征地農民共享福清市經濟發展帶來的紅利。

（二）堅持以人為本，解決因戶籍遷移而產生的被征地養老保障參保問題

畢竟有一部分農民土地被征在前，甚至早在20世紀90年代初土地就被政府依法征用，而福清市被征地社會保障相關政策制定與實施是從2009年1月才開始。時間跨度較大，期間難免出現因婚嫁、就學、外出經商務工等外遷戶籍現象。因此，建議修訂現行被征地農民養老保障政策，以人為本，放寬戶籍限制。明確戶籍只是在本行政區域內遷移，只要征地符合條件時戶籍仍保留在原地的，即可列入被征地農民范圍。待其他參保條件都符合的情況下，允許其參加福清市被征地農民養老保障，以妥善解決這部分被征地農民的基本生活問題。

（三）融合養老保障制度，逐步將被征地農民養老保障融入城鎮職工養老保險體系中

建議政府進一步加大投入力度，積極探討完善養老保障政策，即按照“新人新辦法”原則，將45周歲以下的被征地農民直接納入城鎮職工養老保障范圍；按照“中人中辦法”原則，對46周歲至59周歲之間的被征地農民可自主選擇參加城鎮職工養老保險或是城居保，待其60周歲后自主選擇其中之一的養老保障方式；按照“老人老辦法”原則，對已在領取被征地農民養老保障金的，繼續按原標準合并城居保養老金統一發放。這樣可一舉三得：一是有利于提高被征地農民今后養老保障水平，提高他們生活質量；二是有利于實施全民參保計劃，擴大參保覆蓋面，實現應保盡保目標；三是有利于控制財政承付風險，減輕當地財政今后面臨巨大的支付壓力。