試論城鄉居民基本養老保險基金管理的困境與對策
——以山東省為例

文/王麗萍

伴隨著城鄉居民基本養老保險制度的逐漸完善，其參保人數、基金收支、累計結存等指標均處于逐年遞增趨勢，據山東省人力資源和社會保障廳公布的數據結果顯示，2019年省本級社會保險參保人數為180.4萬人，同比2018年增長2.44%；基金總收入870.02億元，同比上年增長54.27%；總支出915.97億元，同比上年增長55.82%。然而，現有養老保險基金管理工作卻無法滿足其發展要求，在管理制度、資金來源、基金運營和監管機制等方面暴露出一定問題，為基金管理工作帶來較大的挑戰。

一、城鄉居民基本養老保險基金管理疲軟問題分析

（一）管理制度存在缺陷，無法形成規模效應

現有養老基金管理方式具有分散性、碎片化等特征，統籌層次較低、無法實現對基金的多元配置與有效利用，在一定程度上增大了投資風險。同時在基金管理制度上存在漏洞，管理原則模糊、管理制度缺乏法律效力，各部門間缺乏有效溝通機制、存在信息不能有效銜接，資金未能有效利用、無法保證獲得可觀效益，甚至存在管理成本超過收益的現象，容易出現違規操作問題，影響到養老保險基金規模效應的發揮、削弱保值增值作用。

（二）資金來源渠道較窄，缺乏有效激勵措施

通過觀察山東省公布的城鄉居民養老保險收繳金額統計結果可以發現，省本級整體繳費總額較高，但繳費檔次多圍繞在300元、500元～600元等較低檔次展開，選擇800元及以上檔次的參保人數相對較少，人均居民養老金無法滿足城鄉居民的基本生活需要。同時，個人繳費比例仍保持較高水平，說明籌資結構仍未能實現合理布局，對于中央財政的依賴程度較高，資金籌集渠道狹窄，易受到地方經濟發展水平的限制，另外地方財政可調度資金有限，集體補助落實難度大，導致資金增長缺乏內生性動力，進一步增加養老保險基金管理難度[1]。

（三）基金運營效率低下，保值增值作用有限

針對現階段城鄉居民養老保險基金運營問題進行分析，主要體現在以下兩個方面：一方面，表現為政策約束作用，對投資方向產生一定限制；另一方面，則出于防范投資風險的考量，社保機構習慣于采用保守投資方案，地方財政常采取購買國債與風險低的投資產品，加之央行利率、物價等因素的波動進一步威脅到基金的保值與增值，導致最終獲得的投資收益較小，無法全面發揮基金的價值。

（四）監管機制仍待完善，冒領現象頻繁發生

當前在城鄉居民養老保險基金管理工作中發現的養老金冒領現象大體分為以下兩種情況：一是死亡冒領，即在享受待遇人死亡后未及時銷戶，由其子女、夫妻等受益人領取；二是重復領取，包括本地和外地重復、享受待遇人員與退休職工重復、享受待遇人員與退休干部退休金重復三種類型。上述冒領現象均會造成國家社保資金的浪費與流失問題[2]。針對養老金發放環節冒領現象發生的原因進行分析，主要取決于以下四項因素：一是制度不健全，沒有將參保人員死亡后及時銷戶列為部門考核指標，在參保人員戶口遷入、遷出環節缺乏嚴謹審核機制，造成管理漏洞；二是部分城鄉居民未能樹立良好的誠信意識，加之辦理注銷戶口流程較為復雜，導致很少有人會主動選擇辦理銷戶手續；三是異地認證難度較大，無法保證獲取到參保人員的完整信息；四是諸如經費追回、異地認證、舉報獎勵均建立在充足經費支持的基礎上，由于缺乏充足的經費保障，影響到上述工作的順利實施。

二、破解城鄉居民養老保險基金管理困境的有效出路

（一）建設多支柱基金保障體系，落實基金統籌管理

為解決養老保險基金籌資難度大、來源渠道窄等問題，應積極推動多支柱養老保險基金保障體系的建設，將國家財政、地方財政、集體與個人納入保障體系中，完善保障體系層次結構的建設。例如，以全體公民作為目標群體，可分別設置“強制性多方供款個人賬戶儲蓄金”“自愿型個人養老金”“半強制型家庭養老保險”三種基金類型，分別依照公民的工作屬性、政府與社會提供儲蓄或保險產品以及“老年人權益保護法”作為出資方衡量標準，確定不同基金的出資主體；以公民所在地區作為劃分標準，設置“普惠型雙重國民養老金”，結合不同地區的經濟發展水平、地方政策等差異進行領取標準的設定，由中央財政和地方財政共同撥款；以公民個體需求與條件作為劃分標準，設置“需求型養老救助金”，由財政統一撥款，并且在發展至一定程度后將其進行取締。

與此同時，面向基金統籌管理需求進行相關制度的建設，從立法層面完善養老保險立法、養老基金管理法等法規的設置，并廣泛征集城鄉居民意見進行各區域制度規范的差異化編制，確保發揮制度實效性、滿足地方養老基金管理需求。在此基礎上，針對養老基金統籌管理層次進行精細化設計，在現有地級統籌的基礎上陸續開展省級、全國統籌試點，綜合考量不同地區的養老金管理模式縮小區域間的發展差距，并且針對各級管理機構的權責作出明確界定，由省級管理機構負責實行對各類基金調劑、后備金的統一管理，由縣市級機構負責管理各項經辦業務，借此在不同層級上實現對養老基金的規范化管理，有效擴大基金規模、縮小地區差異。

（二）創設多元化繳費激勵模式，提升居民參保比例

考慮到現有養老保險基金的財政補貼力度和集體補助額度相較于國際投入比例仍保持較低水平，因此需運用多種繳費激勵措施調動起城鄉居民的參保熱情。例如，由山東省人力資源和社會保障廳、省財政廳聯合印發的“關于建立居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的意見”于2019年初正式實施，其中針對繳費補貼調整機制作出進一步完善，采用“多繳多補”方式，針對選擇300元、500元～600元、800元及以上等檔次進行繳費的主體，可由政府分別為其補貼30元、60元和80元，實現繳費即補；采取“多繳多得”的方式，將個人繳費計入個人賬戶，政府補貼與個人繳費掛鉤，繳納層次高對應的基礎養老金高，保證儲存額與養老金成正比；采用“長繳多得”模式，以連續繳費15年為衡量基準，在此基礎上每增加繳費1年即可將月基礎養老金額提高3元。通過推行上述激勵舉措，可有效調動城鄉居民的參保熱情、提高參保比例。

與此同時，山東省根據實際情況，結合地區財力狀況，城鄉人均可支配收入建立健全居民基本養老保險待遇確定機制，政策應適當傾斜，針對不同年齡段，在原養老金最低標準的基礎上，分別提高不同的檔次，例如65周歲以上、75周歲以上居民每人每月分別在原養老金最低標準的基礎上提高10元，以此進一步擴大受益主體的規模。

（三）完善一體化投資運營方案，保證提升投資效益

一方面，應完善養老基金投資運營方案的編制，考慮到政府部門在養老基金運營能力、金融風險控制能力等方面呈現出一定局限，因此需要納入委托代理方式尋求最佳資金運作主體，實現多元化投資目標。依據“三年分批進入”計劃要求，在財政部門主導下實施城鄉居民基本養老保險基金的市場化投資運營，建立社保基金理事會與專業投資機構的一體化公共運營機制，引入市場競爭模式進行多元投資產品方案的比選，明確界定養老基金的最低收益、防范投資風險，并且面向公路、能源等公共設施領域加大投資力度，保證養老基金投資能夠獲得穩定收益。

另一方面，還應拓寬城鄉居民社會養老保險基金保值增值的投資路徑，例如創設多元化投資渠道，將一定比例的資金用在銀行存款、購買國債、地方債券等低風險項目中，再將一定比例資金運用在期貨、股票、境外投資等高風險、高收益項目中，將剩余資金用在金融債券類項目中，借此有效分散投資風險，實現基金保值增值目標。此外，還應進一步完善養老基金經營機構選拔機制、風險評估機制的建設，配合適度監管措施的應用，為基金投資運營的安全性提供保障。

（四）建立跨部門協調監管機制，有效遏制冒領現象

首先，應由審計、稅務等行政部門建立協調監管機制，針對社保機構的養老金業務管理流程、各項業務數據核算結果進行嚴格審核，實行戶口注銷、喪撫費領用等流程的精簡化處理，將戶口注銷率、個人賬戶結算率等指標納入工作人員績效考核中，強化工作人員的責任意識，保證有效阻斷冒領現象的發生機制。

其次，由政府主導、以社保部門為核心加強宣教工作，根據冒領金額、主觀意圖等指標確立分級懲戒措施，通過與公安等部門合作建立定期篩查與追款機制，針對逾期未認證人員實行停發處理，充分運用大數據技術進行重復發放情況的核對，并將冒領行為納入個人誠信記錄中，更好地發揮警示作用。

最后，健全各部門間的信息共享機制，引入“互聯網+”生物識別、視頻認證等多種技術手段輔助完成異地認證，并且充分運用社區街道勞動保障工作平臺進行參保人員信息的核實處理，配合網絡認證、上門服務等多種模式的推出，為認證主體提供更加便捷周到的服務。在此基礎上進一步完善經費保障機制，由財政加大經費投入力度、明確經費發放標準，為養老保險基金的管理、考核、宣教等工作提供物質保障，更好地提高管理工作效率。

綜上所述，當前人口老齡化已呈現出不可逆趨勢，加強城鄉居民養老保險基金管理對于維護社會穩定和諧發展具有重要現實意義。為解決現階段養老金管理工作中暴露出的問題，仍需聚焦頂層設計、激勵方式、投資運營與監管機制四個層面尋求具體解決措施，保障養老金發放工作的順利進行，提高管理工作質量。