政府投資市政工程精細化管理的研究

謝吉麗

(杭州市市容景觀發展中心,浙江 杭州 310003)

“城市管理應像繡花一樣精細”。這是習近平總書記對城市精細化管理提出的要求。市政工程作為城市管理中的重要組成部分，精細化管理更是任重道遠。市政工程具有周期長、價值大、交易在先、生產在后、管理難度大的特點。一些政府投資市政工程存在不按照建設程序實施，權力過于集中，缺乏有效的監督，財務管理不規范等內部控制管理缺位的問題。有效地加強內部控制精細化管理是確保政府投資市政工程合規合法，滿足社會效益和經濟效益，優化政府基礎設施管理的創新舉措。而要就政府投資市政工程的內部控制進行精細化管理就必須借助全過程審計手段，實行工作流程審計，實行項目建設關鍵點位的跟蹤審計，為項目的建設提供監督、建議和服務，動態規范整個建設過程。我們從以下應預防發生的問題中可以更好地去探索這種精細化管理如何建立健全。

一、政府投資市政工程應預防發生的問題

（一）項目管理應預防的問題

1.投資決策前期準備不充分，造成財政資金損失

某些政府投資市政工程項目可行性研究及初步設計留于形式，或業主單位自籌資金不到位而使項目無法進行，導致項目取消，或是項目建成不符合實際需求，造成財政資源結構性浪費。

2.未編報可行性研究報告和初步設計

某市政工程項目未編報可行性研究報告和初步設計，方案設計批準后直接進入施工圖設計。

3.違反基本建設程序，滯后報批調整概算

某市政工程項目建設單位不遵守《政府投資條例》（中華人民共和國國務院令712 號）的相關規定，在招標過程中已發現建安工程費用已大幅突破設計概算的情況下，未及時向原初步設計批復部門報批，繼續實施項目建設，直到工程建設完成后，才按實報實銷的方式，向原批復部門報請調整概算，后雖經批準，但調概嚴重滯后，概算調增超過10%，在概算調增未得到批準的前提下，已支付工程款超過概算10%以上。

4.項目招標過程中的不規范

在市政工程項目招標過程中存在部分招標過程不規范，違反《招標法》的行為。比如：（1）在自中標通知書發出之日起30 日內，招標人未按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同；（2）招標人和中標人再行訂立背離合同實質性內容的附加協議；（3）招投標活動擅自廢標、串標、圍標；（4）評標專家組成不符合要求，例如，評標委員會成員構成不符合《中華人民共和國招標法》中技術、經濟等方面的專家不得少于成員總數的三分之二的規定；（5）開標時間與招標時間不符；（6）為讓利益相關人中標而任意調整報價口徑；（7）設計及部分專業工程未嚴格執行招投標制度，且存在違法轉包情況；（8）部分項目化整為零規避招標。

（二）資金管理應預防發生的問題

市政工程項目的各個環節，從立項到設計，又從勘測到開工，再從施工到建成，都需要資金支持。我國政府投資市政工程資金管理現存的主要問題有：

1.項目批復下達變更常有，超概算現象嚴重

當前，我國部分市政工程項目概算超估算、預算超概算、決算超預算的現象常有發生，甚至管理部門已下達的概算批復，因領導意圖變化常有調整，有些是在施工過程中施工方通過一些方式獲得增加工程量聯系單，有些項目的建設更是不符合城市總體規劃，隨意性很大，這使得一些市政工程項目越建資金缺口越大，嚴重時甚至影響到工程的質量。部分項目邊審批、邊設計、邊施工現象突出，前期工作粗糙，論證不充分，導致施工過程設計變更頻繁、設備選型和使用不合理，造成很大浪費。個別項目甚至是工程竣工后才補報項目初步設計審批，此時項目初步設計審批已完全失去意義。有的項目更是先斬后奏，項目計劃留于形式，實際情況與計劃脫離，盲目擴大投資規模，提高項目檔次，出現嚴重的“三超”現象。也有建設單位因缺乏工程技術人員，在簽訂工程建設合同時，對工程材料價款結算依據、方式考慮不全，以致造成投資超概算。

2.資金計劃不準確，項目資金混用，未按合同付款

目前有部分市政工程建設管理單位未按工程進度和合同簽訂情況申請財政資金，資金計劃的制定隨意性大，項目資金也存在混用不調整資產預算的情況，計劃預算留于形式，違反財經管理制度，與財政資金預算統籌安排的原則相違背，這不僅可能造成建設資金無法及時撥付，從而影響工期和質量，也會造成財政資金管理失控，上級部門無法及時了解基層財政資金的使用情況。也有部分建設單位未按合同規定的付款要求付款，既給項目資金帶來損失風險，違反建設管理程序要求，又給財政計劃統籌安排資金帶來困難，不利于財政資金使用的安全和有效。合同中規定的履約保證金和質量保證金，有些單位對合同條款形同虛設，不按合同要求收取，一旦工程出現問題，自控能力全無，在法律訴訟中出現被動。

3.已竣工的項目不及時辦理竣工決算手續

《基本建設財務管理規定》的通知（財建[2002]394號）規定：“建設單位及其主管部門應加強對基本建設項目竣工財務決算的組織領導，組織專門人員，及時編制竣工財務決算。設計、施工、監理等單位應積極配合建設單位做好竣工財務決算編制工作。建設單位應在項目竣工后三個月內完成竣工財務決算的編制工作。在竣工財務決算未經批復之前，原機構不得撤銷，項目負責人及財務主管人員不得調離。”《基本建設財務規則》（中華人民共和國財政部令第81 號）規定：“財政部門和項目主管部門對項目竣工財務決算實行先審核、后批復的辦法，可以委托預算評審機構或者有專業能力的社會中介機構進行審核。對符合條件的，應當在6 個月內批復。”

然而現實情況是：有些市政工程項目工程竣工已交付使用很長時間，但施工單位卻遲遲不報審竣工決算。竣工決算書和工程財務決算報表不及時報審，一方面會給審核工作帶來較多的困難，另一方面，項目竣工結算不及時，就不能及時結轉固定資產，從而造成資產賬面流失，單位資產管理混亂。

二、建立健全內部審計制度，推進內部制度的完善

通過內部審計，可以找出市政工程建設單位內控制度制定與落實上存在的問題，從而進一步完善內部控制制度的建設。建設單位可以設立專門的內審機構，或是由單位負責人、財務部門、工程管理部門、辦公室聯合組成內部審計檢查小組，或是聘請外部審計事務所，按照工程建設的關鍵控制點——“立項、設計、施工、驗收和報審”和貫穿服務項目建設的計劃財務管理，對市政工程進行事中專項審計，事后結算審計，重點審查以下幾項內容：

（一）內控制度的合法、合規性審查

建設項目的內部控制制度不能與國家法律、法規和上級主管部門的有關規定相違背或相抵觸。重點關注招投標、合同管理制度與國家現行法律法規的符合性審查，并結合項目的組織管理形式和行業管理經驗，關注內控制度的適用性，避免制度的設計缺陷。

（二）崗位責任的控制與落實

審查內控制度規定的權責是否涵蓋了整個建設項目的控制和實施，有無“盲區”。實施建設項目負責制，責任劃分是否清晰，是否明確責任到人，是否有具體的控制措施作保障。

（三）崗位分工與授權管理

審計單位是否制定各項業務崗位的責任制度，是否明確相關部門和崗位的職責和權限，是否工程項目管理崗位做到了不相容崗位的分離、制約和監督。重點審計項目管理崗中項目建議、可行性研究與項目決策，概預算編制與審核，項目實施現場管理，項目聯系單審核內部監理是否相分離；同時重點審查價款支付中財務崗位是否符合會計人員配備要求；也要查看是否明確工程審計報審和財務審計報審的職能科室，以防止出現科室工作推諉、不報審的現象。

重點審計單位項目授權的可行性研究、招標、建設項目施工、建設項目監理、建設項目預（決）算委托等內容。審計內控制度的制控權方式、授權權限及對應的職責。在進行建設項目委托招標和委托監理時，審計內控制度要能做到委托行為合法、合規、合理，同時要明確受托方的權利和職責。對已中標的建設項目中標方在獲得施工授權后不得進行分包和轉包，不得有超出授權職責以外的行為。審計中要對上述行為進行重點審查。

（四）業務流程風險點控制

是指審計通過標準程序和規范手續對建設項目進行全過程關鍵點位風險控制。事先規定項目建設過程中所必須具備的環節及先后順序。審查業務的處理手續是否齊備。審查程序的前后流程銜接上是否中斷或重復，審計工程變更是否按相關法律或政府文件要求，建設單位內部控制規定進行。審計竣工驗收的資料是否齊全，驗收成員組成是否符合相關法律要求，驗收流程是否符合法律要求和行業規則，驗收手續是否完整。審計施工合同履約階段的履約保證、質量保證、結算支付是否依據合同的規定進行。

（五）計劃財務制度控制

審查是否實行目標預算控制，是否對項目建設進行預算目標的編制、執行、考核、對建設活動進行事前、事中事后控制。審查有無違反國家規定的財政、財務收支行為。審查建設資金來源、到位、使用的真實性、結余資金是否及時上交財政。審查工程決算報審，財務結算報審是否及時，資料是否完備。

三、創新內控制度管理思路，落實績效評價管理力度

（一）建立嚴密有效的項目成本流程跟蹤內審制度

建立工程項目成本流程跟蹤內審管理制度，應制定好標準和指標，并進行層層分解。實施以預防為主的監控手段。建設單位應設立專職預決算管理人員，對中介機構提供的概算、預算、報審材料進行復審，對勘察設計、預算和概算嚴格控制，加強核實，對主要是對直接材料費、人工費、機械費和間接管理費實施事前、事中、事后審查。

（二）加強對項目關鍵控制點的管理

1.做好充分的規劃和準備性調查研究

在立項時，建設單位應對擬建設項目做好充分的規劃和準備性調查研究。對項目建設的必要性做出分析，對擬建項目進行總體輪廓設想，出具項目建議書。可行性研究必須在社會效益、成本經濟等方面進行全面的分析，對建設方案進行評比，得出最佳方案。大型項目的建設、大型設備的引進和重大技改項目都需要進行可行性研究。非生產性項目、小型項目和管線項目可不進行可行性研究。項目主管單位或業主，根據評估單位的項目可行性論證，結合其他實際情況，對項目是否要建設、何時來建設等進行審查。對單純更換設備的工程，需要有必要性研究方案。

2.對勘察設計、概預算嚴格控制，加強核實

立項后，政府投資工程的內部控制的基礎在于工程的設計和概預算。建設單位預決算管理人員應認真審查和核實工程設計概預算，包括編制依據是否合理、概預算項目是否完整，是否少報、多報、漏報、多列、錯列。

3.加強預算管理，強化對招標的事前審查

在審查工程預算時，審查是否招標采用了投標限價政策，即在預算的基礎上下浮一定比例作為最高限價，投標單位報價超過最高限價的即為廢標。以防止因投標單位圍標而導致中標價虛高。同時，為了防止出現“預算太高造成國有資產流失，預算太低有可能導致“流標”的現象，審計部門對編制的每一份預算都應進行認真審核，發現問題便要求其調整。對于預算中的材料價格按定額加市場價取平均價格計算，對明確要使用進口材料的應就使用進口材料的合規性問題要求建設部門出具相關財政許可文件或批復。內控審計要對標底進行二審，以控制工程造價。

在審查招標文件時，招標項目不同，招標文件的要點也不同。因此，應科學、合理地選擇審計的重點，抓住對投資金額影響較大，且事后審計難度較大，甚至出了問題也無法挽回的內容作為審核控制造價的重點。注重在強制性要求、評標方法、履約保證、付款方式、質量保證、工程結算等原則性問題上提出可操作性的建議。例如盡量量化商務、技術分的評分標準，增加客觀因素的評分系數，以減少主觀因素對打分的影響；盡量降低預付款比例，提高質保金的比例，清單外項目的計價必須按中標價對預算價的下浮率下浮等。通過事前把關，不僅在一定程度上維護了招投標的公正性，也減少了合同糾紛，更是降低了建設成本。

同時，內審部門應嚴格按照《招標法》的規定，審查是否有違反規定在招標條款中出現帶資施工的，是否有拆分項目以規避招標的。

4.科學制定資金計劃，控制施工成本

建設單位應結合立項情況、中標金額、工程進度和合同簽訂情況等，按實際需求科學、合理地制定工程項目資金計劃。工程施工階段，財務部門要強化財務管理，按照資金計劃、工程進度、相關管理人員簽字、合同協議等，認真審核每一筆需支付的工程款項。嚴格遵守資金用途，專款專用。

5.把好竣工決算最后關口，做好項目管理信息全程反饋

建設單位工程管理部門對已竣工驗收的項目要及時進行工程決算申報。在財政部門對工程決算進行審批后，財務部門應及時組織項目財務決算，對前期費用和工程決算費用報請財務結算審計，按支付流程及時做好決算和結算補差、資產入賬等工作，并對工程項目支出進行財務分析，對工程投資做出合理評估，并為以后項目決策提供數據資料和風險防范信息。

（三）加強績效評價量化考核管理

管理大師彼德·德魯克曾說過“如果不能衡量，就無法管理”。如何來衡量市政工程做得好不好，只有通過績效評價來完成，而為了減少人為因素對績效評價的干擾，為了績效評價更為公正、公平，為了績效評價具有可操作性，績效評價的量化指標可以讓數字的硬性來體現市政工程的完成效果，因此，我們可以根據工程進度細化具體的量化指標來考核工程的成效。比如說以資金利用率來考核到位資金的使用效率，以工程概算執行率來考核工程項目立項的嚴緊度，以資金支出規范率來考核資金是否按立項要求在使用，以招投標率為評價是否合乎招標法在管理工程前期工作，以完工與設計對比率來評價是否依照設計施工等等。通過可量化的績效評價一方面能對已完工的市政工程進行科學精細的分析，同時也能尋找問題，為今后的其他市政工程項目的進行提供管理經驗。

市政工程的每一個節點皆是大事。優化市政工程管理模式，就像穿針引線一樣，不僅要細致認真，還得心靈手巧，需要把精細化管理的理念、手段、要求融入到市政工程法規、建設管理單位的內部控制管理、社會成員參與的績效評價監督等方方面面中去。“繡花”般精細管理市政工程既需要內部控制、風險管理、內部審計和績效評價這些“硬核”技術，也需要各級市政工程管理負責人用心用情，在為民服務方面精益求精。