風險視角下我國基本養老保險領域政府責任優化研究

呂 端

我國基本養老保險制度是運用行政和經濟手段化解居民養老風險、保障人民基本生活的公共制度?；攫B老保險的平穩運行和改革發展，離不開各級政府的努力。2016年，國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，提出要逐步將基本養老保險確定為中央與地方共同財政事權，明確了各承擔主體的職責。黨的十九大報告提出，要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。與以往的表述相比，黨的十九大報告把“城鄉統籌、權責清晰”作為社會保障體系建設的重要目標，意味著優化政府責任已迫在眉睫。理論界對如何優化我國基本養老保險的政府責任研究不少，實踐中中央和地方政府也陸續出臺了一系列政策文件和實施方案。但在現實中，政府無論是在責任定位上還是在具體責任履行上，都存在很多問題。本文從風險視角認識基本養老保險領域的政府責任，試圖為基本養老保險改革發展以及政府責任優化提供一些新的思考與啟示。

一、基本養老保險領域政府責任的發展歷程及特征

我國基本養老保險制度創始于新中國成立初期，經過70多年的實踐探索，經歷了從國家保險到企業保險，再到社會保險的轉變。1997年之后，我國確立了社會統籌和個人賬戶相結合的制度模式，設立了全國社保基金，實現了不同群體養老保險制度的并軌，制度的內容、結構、層次不斷完善。

1.我國基本養老保險領域政府責任的發展階段

(1)新中國成立后至改革開放前，政府是基本養老保險事業實施主體并承擔全部責任。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》對職工養老保險的覆蓋范圍、退休條件、退休待遇做出規定，同時成立勞動保險專管機構，由各級工會組織實施勞動保險金的征收、支付、統計報告工作，中華全國總工會為最高領導機關，勞動部為最高監督機關。1955年國家機關和事業單位職工退休制度建立。從1969年開始，國家將企業退休職工的勞保開支改為企業營業外列支，由企業全權管理和支配?？傮w看，這一時期是計劃經濟體制，企業(國有企業)不是真正意義上自負盈虧的經濟主體，盈余全部上繳，虧損由政府負擔，體現了“國家養老”或“國家保險”特色。

(2)改革開放后至21世紀初，養老保險形成了多方主體參與、責任共同承擔的格局。黨的十一屆三中全會確立了以公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度，國家財政與企業財務脫鉤，原有的勞動保險制度不再適應現實的需要。1984年，部分地區、行業啟動養老保險社會統籌試點。1991年，國家出臺《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，正式提出改變養老保險完全由國家、企業包下來的做法，實行國家、企業、個人三方共同負擔；地方各級政府設立養老保險基金委員會，對養老保險基金管理進行指導和監督。1992年，國家啟動企業職工養老保險個人賬戶試點，同年還印發了《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》和《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(“老農?！?。經過試點，城鎮企業職工基本養老保險逐步實現了統一制度、統一管理，部分制度參數也得到了統一。1998年成立的原勞動和社會保障部全面主管社會保險工作。在這一階段，企業職工基本養老保險確立“統賬結合”模式，由企業和個人各自繳費，建立了獨立于企業之外的養老金管理機構和社保經辦機構。機關事業單位職工養老保險仍完全由政府負責，農村居民以個人繳費為主。政府責任從原來的全部包辦走向逐步淡出。

(3)21世紀初至今，政府逐漸強化。政府通過漸進式改革，推動基本養老保險制度體系持續完善。對于企業職工，2005年國務院印發《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，確定了城鎮職工養老保險制度的主干部分。后續國家陸續出臺了一系列制度，在做實個人賬戶、提高統籌層次、調整制度參數、健全監管機制、養老金保值增值等方面進行了優化。對于機關、事業單位人員，2006年頒布的《中華人民共和國公務員法》規定公務員養老金由國家負責，2008年事業單位人員養老保險改革試點開始啟動，2015年機關、事業單位養老保險制度并軌。對于城鄉居民，國家于2009年和2011年分別建立了新型農村社會養老保險(“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(“城居?！?。2014年，上述兩個保險制度被合并為全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。至此，我國基本養老保險制度框架基本形成。2010年，《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱“《社會保險法》”)出臺，對各方權利義務進行了規范，明確了政府的管理責任。在這一時期，政府始終主導基本養老保險改革優化的各個環節，與市場、社會各主體不斷合作，探索多主體下事權與責權相統一的責任劃分機制。

(4)當前政府責任的主要內容。目前，我國基本養老保險已形成了由城鎮企業職工基本養老保險、機關事業單位人員養老保險和城鄉居民基本養老保險三個子制度共同構成的制度體系，實現了制度模式的統一。政府在基本養老保險改革發展過程中扮演了設計者、出資者、實施者、監管者的角色。參照現有法律法規、規范性文件以及相關政府職責，基本養老保險領域政府責任主要體現在四個方面：一是設計責任。中央政府負責對制度模式及關鍵制度參數進行頂層設計，各級地方政府負責制定相應的實施細則。二是財政責任?；攫B老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼；參保人員視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。其中，城鄉居民基本養老保險的基礎養老金部分已明確由中央和地方按比例分擔補貼。三是實施責任。中央和地方各級政府行使養老保險的征繳、投資、運營、給付等工作職責。四是監管責任。政府行使監督職權，社會保險行政部門、財政部門、審計機關按照各自職責進行監督檢查。

2.基本養老保險領域政府責任的主要特征

我國基本養老保險在不同階段的設計目標、價值取向、制度參數、運行方式上呈現出不同的特點，政府基于不同時期的經濟社會結構、發展方式、執政理念、意識形態等因素，自上而下調整責任定位，經歷了從全部包辦到逐步淡出，再到理性回歸、有所強化的過程。一方面，從路徑上看，政府責任體現了從各自為政到趨向一致的特征。改革開放后至21世紀初，政府責任主要體現在制度模式設計和發展路徑上，按照“先體制內、后體制外”“重城市、輕農村”“先局部試點、再全國推廣”的方向，對不同地區、行業、人群的基本養老保險實施分割管理，形成了多個制度并軌運行的發展路徑。在這種路徑下，各地區分割統籌、責任分散，造成了制度割裂、政府責任不均等問題，不利于基本養老保險制度的長遠發展。因此，在基本養老保險制度模式定型之后，政府的改革重心轉移到基本養老保險制度并軌和參數優化上，通過管理體制變革、財稅政策優化、市場參與等，推動不同制度、不同群體、不同地區之間的政府責任走向權責一致。另一方面，從結構上看，政府責任體現了從單一責任主體到多主體并存的特征。目前，世界上絕大多數國家均采取多方主體共同承擔責任的現代養老金制度。2005年，我國提出建立多層次養老保險體系，在基本養老保險之外拓展了其他養老保險形式。既有政府主導、財政兜底的基本養老保險(第一層次)，也有政府監管、單位和個人參與的企業年金、職業年金(第二層次)，還有個人自愿參與、市場化經營的商業養老保險(第三層次)，形成了多主體參與的格局。在這種格局下，政府著力提高基本養老保險的普惠性，強化其在防止老年貧困、收入差距、扶持弱勢群體等方面的責任。同時，政府發揮引導作用，鼓勵市場、民眾等主體參與第二、第三層次養老保險，形成對基本養老保險的有益補充。

二、風險視角下基本養老保險領域政府責任面臨的問題

當前，我國人口結構、經濟發展方式、社會形態與改革開放初期相比發生了巨大變化，社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。我國基本養老保險面臨的各類內外部風險日益增多，基本養老保險領域政府責任面臨的問題日益凸顯。這些問題如果不加以解決，既不利于基本養老保險抵御內外部風險，也有可能衍生新的風險。

1.當前政府責任面臨的問題

(1)政府責任定位仍不清晰。第一，基本養老保險功能定位不清晰?；攫B老保險與企業年金、商業養老保險之間的保障功能定位邊界不清，缺乏互補性。第一層次基本養老保險占比過大，第二、第三層次發展滯后。第二，基本養老保險內部政府責任不一致，體現在不同群體的養老權益差異較大。單從財政補貼來看，2020年，財政對城鎮企業職工養老保險的補貼總額是城鄉居民的2.1倍，財政對城鎮企業職工的人均補貼金額是城鄉居民的2.6倍。①第三，政府的“兜底”責任比較模糊。雖然《社會保險法》規定由政府承擔“兜底”責任，但沒有明確由哪級政府、在什么條件下、以什么方式來“兜底”。說到底，“兜底”責任不同于固定比例責任，是一種“終極”責任和被動責任。這種模糊的責任定位，不利于地方政府提前做好相關的應對措施，等到“灰犀牛式”的風險真正發生時，地方政府有可能采取“鴕鳥策略”，寄希望于中央政府承擔全部責任。

(2)政府內部權責劃分不合理、不匹配。第一，財政事權與支出責任不匹配。從財政事權看，2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確將基本養老保險確定為中央與地方共同財政事權的大方向。到2018年，國家將城鄉居民基本養老補助納入中央與地方共同財政事權范圍，但城鎮職工養老保險尚未納入?？梢?，基本養老保險領域的大部分事權仍然留在地方政府。從支出結構看，地方財政支出比重較高，特別是近年來養老民生類等財政必保的支出越來越多，部分地區只能依靠中央轉移支付來緩解壓力。第二，中央和地方政府財政分擔機制亟待優化。省對市縣的財政補貼機制不統一、不明確，中央補貼機制也沒有統一規則。雖然中央調劑金制度能夠在一定程度上起到責任分擔作用，但僅屬于應急之舉。第三，統籌層次偏低。統籌層次低的本質是養老保險資金管理權限分散，造成部分地區養老金大量結余沉淀，同時部分地區長期缺口并存。目前，中央要求各地啟動實施養老金省級統收統支工作，但實施效果仍有待檢驗。第四，各地實施責任參差不齊。有的地區實現養老保險經辦機構垂直管理，有的還是屬地管理。全國統一的信息系統尚未建立，各地經辦服務水平存在較大差異。第五，監管責任較為分散。一方面，多方共同監管的現狀考驗監管機構的協同能力，不利于提升監管的有效性；另一方面，各地養老保險基金信息披露不規范，增加了外部監督的難度。

(3)政府責任固化嚴重，沒有及時調整。政府責任固化體現在基本養老保險制度參數長期不變，沒有根據內外部環境的變化而及時調整，主要表現在三個方面：第一，目標替代率預期固化。機關事業單位退休人員的養老金替代率達80%左右，企業退休職工養老金替代率也有50%。②在制度撫養比連年下降的情況下，這樣的目標替代率顯然過高，且形成了剛性預期。第二，法定退休年齡固化。男職工60歲、女職工50歲的法定退休年齡已實施近60年未改變，不再適應人口平均壽命快速增長的現實狀況。同時，較短的工作年限容易導致繳費不足、籌資不足。第三，計發規則固化。仍按照2005年確定的計發系數，沒有考慮到預期壽命的變化。

2.上述問題帶來的后果

(1)造成基本養老保險體系風險叢生。第一，養老金收支平衡風險。由于統籌層次低，養老金的互助共濟、分散風險的功能較弱。2020年基本養老保險基金總收入為4.92萬億元，總支出為5.47萬億元，累計結存5.8萬億元。③部分地區如黑龍江、吉林、遼寧等省收不抵支現象已成為常態。如果不能遏制這種勢頭，我國每年都將出現一定量的資金缺口，政府承擔收支缺口的“兜底”責任將越來越重，造成的財政風險也將越來越大。④第二，隱性債務積累風險。由于沒有明確轉軌成本由哪級政府承擔，在退休人員急劇增多的情況下，部分地區有可能挪用個人賬戶基金彌補社會統籌賬戶，使得養老金個人賬戶大量“空賬”，形成隱性債務風險。政府在這里的“責任模糊”導致政府很難區分各地養老金缺口有多少比例是由隱性債務造成的、有多少比例是其他原因造成的情況。學界對于隱性債務規模估算差異較大，這也從側面反映出關于這部分風險的認識比較模糊。第三，收入分化風險。由于政府責任不一致，不同地區、不同群體的養老金給付標準、工資口徑存在較大差距，機關事業單位職工、城鎮企業職工、城鄉居民這三個群體的養老金待遇依次遞減。養老保障權益的“城鄉差異”“地區差異”“群體差異”，嚴重影響了制度的普惠性和公平性，可能產生收入分化的風險。第四，低效運營風險。由于養老金分別由各地各自管理，資金無法集中歸集，只能存入銀行或購買國債，導致資金長期處于貶值狀態，產生低效投資風險。雖然國家設立了全國社保基金，但管理資金規模占全國基本養老保險沉淀資金比例很低。此外，社保經辦信息系統建設滯后也很容易導致操作風險、道德風險，各地“跑冒滴漏”現象時有發生。

(2)地方政府沒有成為獨立完整的風險責任主體。目前，我國存在“風險大鍋飯”現象，主要表現為企業、個人的風險向政府轉移、下級政府的風險向上級政府轉移、公共風險向財政風險轉移，最后由中央財政承擔了所有風險。⑤“風險大鍋飯”實質上是風險所有權歸屬不清晰，即不知道由誰來決定風險的切割和分配、由誰來管理和承擔這些風險。經過多年改革，雖然基本養老保險中的政府、企業、個人三方已達到了一種責任和風險上的均衡，但政府內部仍然存在“風險大鍋飯”現象。中央和地方政府的財政事權關系不夠明確，使得地方政府的風險責任缺乏獨立性、完整性。一方面，現有的財政事權和支出責任的劃分格局不能有效匹配風險，畸高的風險分布在地方政府，地方政府有限的財政資源難以應對，這些風險最終會轉移至中央政府，因此地方政府風險責任是非獨立的。另一方面，部分潛在風險處于無人管的境地，出現了責任“缺口”，影響政府風險責任的完整性。而這些隱蔽的風險必然會在未來遠期的養老金收支缺口和政府責任上反映出來，若不能提前識別，將會給政府未來的風險處置帶來困難。

三、風險視角下基本養老保險領域政府責任的確定原則

現有研究主要采用公共產品理論來解釋基本養老保險領域的政府責任。但公共產品理論沒有考慮風險因素，難以解釋政府提供社會保障、環境保護等非實物公共產品的動機，有其局限性。公共產品理論應以公共風險作為邏輯基礎，公共產品不但能解決“市場失靈”問題，更是防范化解風險的過程和結果。⑥同時，現代社會養老方式變遷使得私人養老風險外化為公共風險，養老的責任觀念由家庭責任逐步讓位于社會責任、政府責任。政府提供養老保險制度這一公共產品，正是為應對養老風險做出的制度性安排。因此，研究基本養老保險領域政府責任應引入風險視角，把風險最小化作為目標之一，按照風險認知、風險變遷、風險分配、風險管控原則來確定和優化基本養老保險領域的政府責任。

1.風險認知原則

認知風險要全面了解風險的性質、類型、大小以及可控程度等客觀因素。對于我國基本養老保險而言，其面臨的風險有政治風險、宏觀經濟風險、收支失衡風險、投資風險、運營風險、轉軌風險、籌資風險、人口結構風險、長壽風險、收入分化風險、操作風險、道德風險等?；陲L險認知原則，可從不同維度和標準對風險進行分類。從暴露程度看，有顯性風險，也有短期內不易被發現或重視的隱性風險。從成因看，有制度設計缺陷帶來的內生風險，也有外部環境變化帶來的外生風險。從風險歸屬看，有的風險產生于個人行為，如道德風險，有的風險產生于政府行為，比如投資運營風險、籌資風險等。

風險認知決定風險態度和風險行為。在確定養老保險領域政府責任的過程中，既要防止對風險一無所知，也要防止對風險的認知偏差。比如，部分地方政府長期依靠中央財政支持，導致其對風險的認知模糊，形成了中央政府兜底養老金給付風險的預期。這種認知對風險大的地方政府反而產生了逆向激勵，使其傾向于將自身責任往外推。因此，風險認知是前提，只有對客觀風險存在感受和認識，才能做好化解和管理風險的準備。

2.風險變遷原則

風險不是一成不變的，是動態變化的。因此，既要觀察風險本身，更要觀測風險的變化和轉化過程。風險的性質、概率和損失程度會隨著內外部環境的變化而變化。有的風險短期發生概率低，但長期概率會大幅提升，短期的隱性風險長期可能會變成顯性風險。比如，人口老齡化風險從長期看是必然發生的，只是從短期看沒有那么明顯。不同風險之間也會在一定條件下相互轉化、匯集疊加。比如，養老金收支平衡在正常狀態下是可以維持的，但如果發生了嚴重的經濟危機，政府財政收入大幅下降，為保障養老保險正常給付，政府就不得不擴大財政赤字，原本的養老金收支風險就演化成財政風險。風險變遷原則要求政府責任要與養老保險制度面臨的風險變化相適應。針對短期的風險變化，可以通過短期政策快速調整政府責任；針對長期的風險轉化，需要政府建立長期規劃和行動方案，通過完善法律法規、組織機構改革等方式調整政府責任。

3.風險分配原則

風險分配分為風險分擔和風險匹配。風險分擔要解決風險在政府、企業、個人之間由誰承擔、按什么比例分擔、如何實現“風險—權益—責任”相統一的問題。德國作為現代養老金制度的鼻祖，強調風險分擔和責任分擔的對等性。德國政府與企業和個人根據風險確定各方責任的分擔比例，政府長期承擔25%左右的給付責任并固化下來⑦，企業和員工根據情況按照對等比例分擔籌資責任。如果不按照風險分擔責任，各主體會基于自身利益產生博弈和風險套利行為，從而導致制度整體的風險水平提升。風險匹配要解決政府內部風險和責任的匹配，既有橫向匹配，也有縱向匹配，關鍵在于縱向配置，即中央政府和地方政府的責任劃分。統籌風險是風險匹配的先決條件，如果不能統籌風險，改變風險分布不均的狀態，地方政府局部風險會“肉爛在鍋里”，那么風險匹配就是空談。基本養老保險統籌層次決定了風險在什么層次上均衡和匹配。在實現省級統籌的地區，地市層級面臨的制度風險被有效分散，實現省內的風險均衡；實現全國統籌之后，各省面臨的風險在全國范圍內分散。中央調劑金制度本質上就是對風險統籌和匹配的過程。另外，風險匹配要以風險認知為基礎，只有合理預估整體風險和局部風險，才能把風險匹配到最優的政府層級。

4.風險控制原則

風險控制是處理風險的方法與措施。風險控制的目的是消滅或降低風險發生概率，或減少風險造成的損失。常用的風險控制手段有風險轉移、風險對沖、風險補償、風險規避等。比如風險規避，即政府主動選擇承擔較少的責任，有意識避免風險，使市場和個人承擔養老保障風險，這屬于消極應對風險的行為。智利的養老保險私有化改革就是減輕政府責任、規避風險的典型例子。比如風險轉移，即政府通過法律或制度安排、商業契約等方式，將風險轉移給他人承擔。政府出臺政策鼓勵純商業養老保險發展，將部分養老保障風險由養老保險第一層次轉移到第二、三層次，以減輕政府責任和財政壓力。又如風險補償，屬于事前控制，即在風險損失發生前對風險進行價值補償，主要針對那些無法通過風險分散或風險轉移，又無法規避、不得不承擔的風險，政府通過增加風險溢價，獲得承擔風險的價值補償。政府提高養老金財政補貼預算、提升保險繳費率，都是對未來養老金收支失衡風險的補償。

四、風險視角下政府責任優化的具體路徑

我國基本養老保險要實現既定發展目標，需要引入風險視角。政府應強化風險意識，遵循風險認知、風險變遷、風險分配、風險管控原則，重新審視和優化基本養老保險領域政府責任，確保我國基本養老保險制度健康、可持續發展。

1.基于風險認知原則，加強基本養老保險領域風險識別和評估

第一，政府應客觀認識風險。在識別風險時，應充分論證并廣泛征求意見，提升政府風險決策的科學化和民主化水平，探索建立基本養老保險風險報告制度。第二，加強財政責任風險評估。樹立以風險為導向的基本養老保險財政預算理念，根據風險容忍極限和財政承受極限，統籌考慮年度預算安排。第三，強化經辦服務、監管過程中的風險識別。加快建設全國統一的基本養老保險信息系統，推動基本養老保險集中監管，避免多頭監管造成的風險識別盲區，提升監管有效性。

2.基于風險遷移原則，探索建立政府責任的動態調整機制

第一，加強立法規劃動態管理。處理好養老保險領域風險快速變化與法律穩定性之間的矛盾關系，統籌基本養老保險立法規劃管理，穩妥推進修訂工作，增強法律法規適用性。第二，做好中長期財政規劃動態管理。將風險精算技術納入中長期財政規劃，科學預測未來30—50年的養老金支出風險，實現財政中長期支出“顯性化”和預算跨期均衡。第三，建立制度參數動態管理。在充分了解風險變遷規律的基礎上，按照養老金遠期收支平衡的目標，逐步動態調整繳費率、法定退休年齡、目標替代率等參數，增加制度的自我平衡能力。

3.基于風險分配原則，科學分擔和匹配政府責任

第一，建立明確的中央與地方責任分擔機制。逐步上調基本養老保險財政事權和支出責任，適當加強中央在養老保險等方面的事權，使中央政府責任與實現全國統籌之后的基本養老保險領域風險相匹配。第二，加快推進全國統籌。在中央調劑金實施階段，根據各地風險分布下解“調劑金”。在實現全國統籌后，根據各地的人口結構、財政收入、撫養比、財政轉移支付情況等測算風險分布，實現中央和地方責任科學劃分。第三，加強政府責任的法制保障。推進政府職責法定化，改變依靠政策文件來規范基本養老保險的現狀。建議將《社會保險法》定為上位法，另行制定《基本養老保險條例》，進一步明確各級政府、各級經辦機構的責任主體地位以及各主體之間的權利義務關系。

4.基于風險管控原則，提升政府風險處置和化解能力

第一，健全內部控制體系。通過加強組織機構控制、業務運行控制、基金財務控制、信息系統控制，消除基本養老保險運營過程中的各類風險隱患。第二，研究出臺基本養老保險轉軌成本的風險化解方案。明確將政府作為第一責任主體，科學制定中央和地方政府對歷史欠賬的責任分擔比例，實現由財政暗補到財政明補的轉變。探索通過動用戰略儲備金、分期劃撥國有資產收益、新設相關稅種等方式，化解隱性債務風險。第三，完善政府激勵約束機制。探索建立風險負面清單考核制度，把防范化解養老保險征繳管理、收支管理、投資管理、信息系統建設等方面的風險納入地方政府考核內容。

注釋

①《2020年全國一般公共預算支出決算表》，財政部網站，http://yss.mof.gov.cn/2020zyjs/202109/t20210917_3753571.htm.②鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第3期。③《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部網站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html，2021年7月26日。④楊良初：《社會保險制度可持續性研究的幾個問題》，《財政科學》2020年第5期。⑤劉尚希：《中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯”》，《管理世界》2004年第5期。⑥劉尚希：《基于公共風險重新定義公共產品》，《財政研究》2018年第8期。⑦華穎：《德國2014年法定養老保險改革及其效應與啟示》，《國家行政學院學報》2016年第2期。