污染環境犯罪的司法效能提升與多元治理機制構建*

焦 艷 鵬

污染環境罪是一種以污染環境為后果或特征的較為嚴重的犯罪，我國《刑法》第338條對此作了規定。2011年以前，我國雖確定了對嚴重污染環境行為作入罪處理的刑事政策，但司法實踐中此類案件數量極少，基本上處于零判決狀態。①2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》對《刑法》第338條作了較大修正，事實上取消了“重大環境污染事故罪”，將該條規定的罪名修改為“污染環境罪”。2021年3月1日起施行的《刑法修正案(十一)》對該罪名再次作了部分修正，增加了第三檔刑期(即7年以上有期徒刑，并處罰金)，并且規定了與之相應的污染環境的類型。刑事立法是否產生了預設的效果、是否具有相應的效能，需要結合刑事司法等法律治理實踐予以評價。本文考察2011年以來我國治理污染環境犯罪的刑事司法(為行文方便，以下稱污染環境犯罪司法)的效能，以期推進對刑事立法的司法射程及司法效果的準確認識，厘清該類犯罪的發生機理與治理機制，優化資源配置、提升治理效能，促進該領域治理體系與治理能力現代化。

一、關于污染環境犯罪司法效能的基本評價

任何犯罪都有其發生原因、運行機理、時空特征及治理邏輯。通過十多年來對國內污染環境犯罪較長時期的跟蹤研究，加之對一些典型案例的深度觀察，筆者對我國污染環境犯罪司法的效能作出如下基本評價。

(一)污染環境犯罪高發、多發、惡發的態勢得到初步遏制

某類犯罪高發，是指在一定時間或空間范圍內，該類犯罪的發案數量較之以往一定歷史時期內呈現出較大幅度的增長；某類犯罪多發，是指與其他類型的犯罪相比，該類犯罪在一定時空范圍內呈現出較多的發案數量；某類犯罪惡發，是指現實中發生的該類犯罪行為具有較大的社會危害性或法益侵害性，集中表現為造成較大的人員傷亡或財產損失，或者對社會穩定造成較大影響等。《刑法修正案(八)》頒行前，因污染環境而造成人員傷亡、財產損失以及對社會治安產生較大影響的現象在一些地方普遍存在，群眾對此意見很大。由于盲目追求經濟發展，各地在上馬項目的過程中對良好生態環境的關注有限，加之部分企業為追求經濟效益而違法排放污染物，使得土壤、水體、空氣被嚴重污染的現象不在少數。《刑法修正案(八)》降低了污染環境行為的入罪門檻②，明確了該行為的入罪標準③。該修正案頒行以來，生態環境管理機關、公安機關、檢察機關通過聯動等方式辦理了一批污染環境犯罪案件，我國東部地區如浙江、江蘇等地此類案件多發、高發、惡發的態勢基本上得到遏制，部分地區此類案件數量還有一定程度的下降。④

(二)污染環境犯罪普發、常發的態勢仍將長期持續

污染環境犯罪的發生有深刻的經濟原因、社會原因，不可能在極短時間內消除。在我國，此類犯罪與社會發展階段、生態文明建設水平、產業結構、企業生產方式、公民生活方式等方面因素密切相關，在一些地方或區域，引發此類犯罪的動力、動能機制還相當堅固。這值得我們高度關注、認真對待，并且深入研究對策。筆者跟蹤研究發現，在我國，污染環境犯罪案件的發生呈現出鮮明的地域、時空特征。2011年以來，我國東部地區的浙江、江蘇、河北、山東等省份的污染環境犯罪發案數量與判處數量長期居于全國前列⑤，廣大中西部地區如內蒙古、青海、陜西、甘肅等省份的此類犯罪發案數量與判處數量卻較小⑥。之所以出現這樣的地域性差異，一方面與東中西部省份的經濟總量、企業數量、產業類型不同等有密切關系，另一方面與不同地區在偵查、辦理涉及環境保護案件時的精細程度有較大關系。

(三)對污染環境犯罪的懲治符合刑事法治的價值

通過對犯罪行為進行懲治，實現社會秩序維護與法益保護，是刑法的基本價值。在我國，近十年來污染環境犯罪高發、惡發的態勢得到遏制，與刑法介入該領域直接相關。刑法的作用不僅在于對具體犯罪人進行懲罰，還在于通過對犯罪行為的規定，向社會公眾宣示或傳達法治的價值。我國《刑法》第338條對污染環境罪的規定表明：污染環境是受到國家強烈反對的不良行為，實施該種行為將受到較為嚴厲的懲罰。司法實踐中嚴重污染環境的人被判處刑罰，此類個案不斷被曝光，使得潛在的犯罪人強化約束自身行為的內在自覺。同時，也要注意到，《刑法修正案(八)》施行十多年來，以非法排放污染物或有毒有害物質等方式實施污染環境罪的行為仍然大量存在，一些地區甚至還存在通過埋藏暗管、設置滲井滲坑等方式進行隱蔽排污等具有明顯故意的污染環境犯罪行為。這從一個側面表明，司法對污染環境犯罪的懲治效能依然受多種因素或力量制約，實現對此類犯罪的徹底有效治理仍需較長時間。

二、污染環境犯罪案件的基本特征

關于污染環境犯罪的基本形態、主要樣態以及此類案件的內部特征，筆者曾在其他文章中基于大量案例進行總結、分析。⑦為進一步提升我國治理污染環境犯罪的效能，下文結合相關研究進展，對污染環境犯罪的特征進行進一步的總結與歸納。

(一)污染環境犯罪案件的自然特征

案件的自然特征，是表征案件自然屬性的客觀要素所呈現出來的特征，主要與時間、地點、區域等自然要素有關。筆者通過近年來的研究發現，污染環境犯罪案件的自然特征主要有以下三個方面。

1.案件數量與所在地企業數量之間呈相當大程度的正相關關系

2014年以來，筆者一直對污染環境犯罪的司法狀況進行跟蹤研究，發現此類犯罪案件的既判數量與所在地區的企業數量之間呈相當大程度的正相關關系，但與所在地區的經濟總量及經濟發展水平并無直接對應關系。印證此觀點的一個事實情況是，近年來，北京、上海、深圳、廣州四個城市的GDP總量在中國大陸一線城市中名列前茅，但其污染環境犯罪的既判案件數量在一線城市中并不居于前列。筆者認為，這一結果與這些城市的經濟結構，即工業特別是傳統制造業的比例較小，金融業、服務業等第三產業的比重較大，具有緊密的關聯性。類似的情況還有很多，如2014—2018年浙江省污染環境犯罪案件數量“一直居于全國前列，案件數量甚至一度占到全國案件數量的三成”⑧，“浙江省污染環境罪案件數量居于全國首位，其中小企業在某些區域高度聚集是一個重要原因”⑨。

2.案件數量與所在地產業密集程度之間呈高度緊密的相關關系

某一行業較為集中地分布在某一區域，有利于企業進行供應鏈管理、降低成本、增強市場供應能力，進而提升企業總利潤。產業相對聚集甚至部分產業高度聚集，是改革開放以來我國經濟發展中的一個普遍現象。在我國，污染環境犯罪案件的發生數量與所在地產業密集程度高度相關。2014年以來，我國污染環境犯罪案件數量最多的地級市包括浙江省溫州市、浙江省寧波市、江蘇省蘇州市，在這些城市內，此類案件數量高度集中在溫州市下轄的樂清市、寧波市甌海區、蘇州市吳江區等縣級區域，而這些縣級區域均是某類或某幾類產業高度密集的區域，如樂清市是我國電子元器件的生產基地之一，甌海區是我國眼鏡生產基地之一，吳江區是我國重要的絲綢紡織品產地。

3.案件數量與所在區域對環境刑事政策的落實程度有關

污染環境罪與故意傷害罪、盜竊罪等以個人法益為侵害對象的犯罪之間有極大差別，是典型的以公共利益為侵害對象、有鮮明行政犯罪特色的犯罪類型。該類犯罪的偵辦以生態環境管理機關或公安機關介入調查為起點，在一定程度上呈現出“無調查則無犯罪”的特征。實踐中，若無社會公眾舉報及公權力機關調查，實施污染環境行為的企業往往會逃避承擔責任。因此，該類犯罪案件的既判數量與所在區域內生態環境管理機關、公安機關、檢察機關對污染環境犯罪刑事政策的落實程度有關⑩。從實踐情況看，不同地區落實國家環境刑事政策存在時間上的差異，集中表現在中西部地區比東部地區滯后一些。這種狀況近兩年有了明顯改善，中西部地區落實環境刑事政策的力度普遍加大，其中一些省份的污染環境犯罪案件數量隨之出現明顯增長。

(二)污染環境犯罪案件中的犯罪事實所呈現出來的特征

個案中的事實對定罪與量刑有客觀意義。基于較多數量的污染環境犯罪案件中的犯罪事實展開分析，有利于把握或在一定程度上還原此類犯罪在宏觀事實方面的特征。

1.犯罪事實高度類型化

具體行為事實經與刑事法律規定的構成犯罪的要素事實相比對，可成為對定罪量刑等司法活動具有指導、指向意義的事實。筆者基于近年來對國內污染環境犯罪既判案件的統計分析發現，此類犯罪的犯罪事實呈現出高度的類型化特征。第一，非法排放重金屬超標的污染物的污染環境犯罪案件數量較多。這類案件占全國污染環境犯罪案件數量的近三分之一，涉及重金屬的種類主要是鋅鉻類物質。第二，非法處置危險廢物3噸以上的污染環境犯罪案件數量較多，非法處置的基本方式是非法傾倒或掩埋。“在污染環境罪的14種入罪標準中，重金屬與危險廢物等的超標排放是最重要的入罪方式，兩者合計達74.31%。”第三，通過設置暗管、滲井、滲坑等隱蔽渠道非法排污的污染環境犯罪案件仍占一定比例。一些污染環境犯罪者在主觀上依然存在為追求經濟利益而污染環境的故意心態，生態文明觀念和守法意識不強。

2.犯罪事實體現出典型的經濟性

污染環境犯罪具有經濟犯罪的基本特征，即行為人的犯罪動機在于追求經濟利益。以嚴重污染環境的方式獲取經濟利益的行為，既是不道德的，又具有明顯的法益侵害性。雖然在大多數情況下，污染環境犯罪對公民個體的人身與財產造成的直接侵害有限，但其具有公共危險性是不容置疑的。污染環境犯罪行為人多為中小規模的企業，這些企業為減小運行成本而將污染物不加處理或稍加處理后排放到大氣、土壤、水體中，在行為邏輯上只算經濟賬、不算環保賬，是典型的為一己之利而損害生態環境利益，在民法和刑法上都應承擔相應的法律責任。

3.犯罪事實體現出鮮明的時期性

在我國，污染環境犯罪呈現出鮮明的時期性，主要表現在三個方面。第一，污染環境犯罪的客觀特征與我國所處發展階段緊密相關。有統計數據顯示，非法排放、傾倒、處置有毒有害物質是污染環境犯罪的典型形態，這與我國仍處在工業化進程中，各類工業排放物較多有緊密聯系。第二，污染環境犯罪的懲治措施與我國生態文明發展階段緊密相關。當前我國對污染環境犯罪的懲治以處罰企業為主，對公民個人基于生活而排放污染物的行為鮮有予以刑事處罰的案例。這與我國當前所處生態文明發展階段是相適應的。刑法作為最嚴厲的法律，既要發揮懲罰功能，又要發揮預防功能，盡量減少社會資源消耗。我國尚處于生態文明建設的初級階段，刑法既要維護良好的生態環境秩序，又要保障公民生活利益。將來進入生態文明高級階段后，公民個人承擔環境刑事責任的比率有可能增加。第三，污染環境犯罪的懲治表現出一定的地區差異性。當前，我國東中西部地區經濟發展水平差異較大，不同地區對待經濟發展與環境保護的態度存在差異，經濟相對落后地區為追求財政稅收增長、解決就業等方面問題，在經濟發展與環境保護產生沖突時會出現價值取向偏差，使得環境刑事政策的貫徹與執行力度有所弱化。不同區域因經濟發展程度差異而出現污染環境犯罪懲治力度差異，是一個不可忽視的現象。

(三)針對污染環境犯罪的刑事處罰的特征

對犯罪行為的刑事處罰，既可體現司法活動的線性進程，又可表明某類犯罪行為的宏觀特征，還可呈現出刑事政策的在地化特征。通過對相關案例的分析發現，我國對污染環境犯罪的刑事處罰有以下三方面基本特征。

1.刑事處罰基本上符合罪責刑相一致的原則

罪責刑相一致，是指犯罪行為人所接受的刑事處罰及承擔的責任與其行為后果的嚴重性相一致。這既是人民群眾基于樸素的公平正義觀對刑事案件處理的要求，也是公法上比例原則的體現。根據最高人民法院、最高人民檢察院對辦理污染環境犯罪案件下發的司法解釋，污染環境行為入罪標準中的客觀要素相當清晰。但需注意的是，污染環境罪的出罪涉及對《刑法》中犯罪的概念及該罪名中犯罪構成要件的理解是否準確，實踐中存在將實質上不應作為犯罪處理的污染環境違法行為作為犯罪處理的情形。同時還應注意到，雖然我國《刑法》第338條對污染環境罪規定了兩檔刑期，即“三年以下有期徒刑，并處或單處罰金”與“三年以上七年以下有期徒刑，并處或單處罰金”，但此類案件的司法實踐中對前一檔刑期的適用占大部分，這在一定程度上有悖于罪責刑相一致原則。出現這種“輕刑化”現象的主要原因是，目前關于生態法益的測量方法與技術并不能滿足精細化司法的需求。

2.刑事處罰有賴于隨著法益測量方法與技術的發展而進一步精細化

刑事處罰既受到刑事立法關于犯罪構成的規定的約束，又受到司法證明成本的約束。對犯罪行為所侵害或威脅到的法益的大小作出評價，是查證刑事案件事實的重要內容。由于污染環境行為所侵害法益的核心是生態環境，司法機關對生態環境利益受損害情況的法律評價與對傳統人身法益、財產法益受損害情況的法律評價之間關聯程度的認識尚不成熟，所以在污染環境犯罪的刑事處罰中存在以定罪為先導的現象。這種現象的典型表現是：司法機關尤其是審判機關在沒有足夠證據證明犯罪行為所侵害或威脅到的生態法益的規模或數量時，放棄精細化量刑，而以定罪來呼應國家關于依法懲治污染環境犯罪的刑事政策。考慮到司法證明成本分擔的困難，精細化的生態法益測量方法是否存在？其是否有必要引入司法判斷中？對此，學界存在爭議。比如，有學者對生態法益測量實踐中虛擬治理成本法的普遍應用提出了不同意見。

3.正義的標準對刑事處罰有一定影響

讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是我國司法審判追求的核心價值。能夠感受到司法案件是否足夠公平正義者，既包括具體案件中的當事人，又包括社會公眾。由于生態環境領域存在較為明顯的公私利益混合的情況，所以不同年齡段、不同地區、不同文化程度的人對生態環境領域公平正義的認識與感受存在較大差異，其對生態環境案件的司法裁判在多大程度上達致公平正義也存在認識差異。有研究表明，我國污染環境刑事案件的二審率整體上偏低。此類案件較高的一審判決生效率表明，案件審理中控辯雙方的對抗性較為緩和。大量的此類案件通過一審判決即達到“案結事了”的糾紛解決標準，表明一定區域內政府、企業、社會公眾對判決結果具有一定程度的共同認可，也表明在一定范圍內可接受的正義標準對污染環境罪的刑事處罰結果具有相當程度的制約效能。

三、污染環境犯罪侵害的實質客體

對污染環境犯罪侵害的實質客體的認識與理解，直接關系到污染環境行為危害性的判斷、污染環境犯罪所侵害法益的性質判斷，以及在具體案件中如何識別與度量污染環境犯罪所侵害的法益，進而對定罪與量刑產生影響。對于污染環境犯罪侵害的實質客體，司法裁判中有以下三個問題值得討論。

(一)傳統法益是否為污染環境犯罪侵害的實質客體

傳統刑法理論認為，污染環境行為一旦對公私財產造成損害，即構成結果犯，犯罪形態與其他侵害財產類犯罪在外觀上并無本質差異。有時污染環境行為盡管沒有造成公私財產受損或人身傷亡等實際侵害，但客觀上造成一種危險狀態。正是在這個意義上，傳統刑法理論認為，未造成財產損失或人身傷亡的污染環境行為可以被認定為犯罪行為，其在本質上是一種危險犯，與實害犯存在差別。基于此，傳統刑法理論中對作為危險犯的污染環境罪與作為實害犯的其他類型犯罪有不同的刑法裁量。

筆者認為，產生上述認識的主要原因是，在傳統的法觀念中，人們僅將財產法益、人身法益等高度類型化的法益作為刑法上犯罪行為所指向的對象，對于生態環境領域關涉人的生活的利益缺乏精細化的識別、提取，沒有將之納入法律評價范圍。隨著生態環境領域科學知識的不斷普及，生態系統或生態要素的生態價值、社會價值、經濟價值、人文價值等價值形態逐漸被人們認可、接受。在社會科學知識系統中，這些價值形態逐漸被類型化、標識化。此時，這些價值形態有了進入法學或法律知識系統的可能性，生態領域的法益是否具有獨立性以及該法益與傳統法益的關系也有了被學界探討的可能性。正是在此基礎上，“生態法益”的概念應運而生，污染環境犯罪侵害的實質客體是生態法益的觀點被鮮明地提出來。雖然在具體的司法實務中，審判人員對污染環境行為進行定罪量刑時較多參考相關司法解釋確立的入罪標準(如重金屬超標3倍以上，存在非法處置危險廢物3噸以上的情形)，但其具有宏觀或概括的法益觀，不再像以往判斷侵害財產法益或人身法益的犯罪(如盜竊罪或故意傷害罪)那樣，按照線性思維去尋找侵害事實或證據。雖然人們對生態法益的內涵及其形態、測量方法等的認識或判斷依然不太清晰，但無論在刑事立法層面還是刑事司法層面，立法者或法官對污染環境犯罪所侵害實質客體的認識有了質的飛躍，對生態法益作為新型法益的獨特性、獨立性有了較為清晰的認識。

(二)污染環境行為侵害的法益是否為單一法益

法律意義上的污染環境行為，其指向具有客觀性。典型的污染環境行為如非法排放、傾倒、處置有毒有害物質，其侵害的客體既包括公法益又包括私法益。比如，對于水污染行為，當水塘中的魚為養殖物、屬于私人財產時，該行為侵害的是私法益；當水體中的魚為公共財產時，該行為侵害的是國家財產。在污染環境行為所致財產損失的核定上，無論財產所有權歸屬于哪個法律主體，核算方法都是一樣的。換言之，就財產法益而言，污染環境行為所致危害的測算是不區分財產權主體的。該行為導致人身傷害時，可以按照民法上對私法益的損害賠償原則進行民事救濟。該行為造成人身法益損害時，除了承擔民事責任，還可能承擔刑事責任。此外，污染環境行為最典型的危害是對生態環境造成損害。以往很多學者認為，對生態環境的損害是對公共利益的威脅。近年來有學者認為，對生態環境的損害本身即構成侵害事實，生態環境是有價值的，這種價值在環境科學上稱為“生態功能”，在經濟學上稱為“生態價值”。當較為成熟、公允的生態價值評估方法被司法機關采納后，就會促使社會公眾形成“生態有價，損害擔責”的樸素的公平觀。近年來，一些地方的司法機關在對污染環境行為的定罪與量刑中，逐漸重視該行為所造成生態環境損害的價值評估。此類個案值得關注。

由上述分析可見，污染環境行為既可能侵害單一法益，又可能侵害多種類型的法益。行為人若以故意侵害他人財產為目的(表現為向他人所有的魚塘直接排污等)，就可能構成破壞他人財產的犯罪；若不以財產或人身為犯罪對象，而僅是為了將污染物向外部環境(他人經營或管理的水塘等)排放、傾倒，從而造成環境要素的損害或有致害的巨大危險，則構成污染環境罪。在后一種情形下，可能不存在類型化的公私財產損失，但存在生態環境的質量受到損害、破壞或面臨下降的嚴重危險，此時污染環境行為所侵害的法益是生態法益或國家的生態安全利益。污染環境行為對傳統的財產法益、人身法益、新型的生態法益、作為集體法益的國家生態安全利益等都可能造成侵害或帶來危險，應當根據實際情況、區分不同情形，分別予以刑法意義上的識別、判斷與評價。

(三)在污染環境罪的認定中如何評價不同類型的法益

不同類型的法益有不同的刑法意義。長期以來，人們對人身法益、財產法益等傳統類型法益的刑法意義形成了相對穩定的認識與評價，并在此基礎上確立了侵害不同類型法益行為的入罪門檻以及有差別、有層次的量刑標準和刑事處罰體系。同一污染環境行為可能侵害多種類型的法益，在定罪與量刑過程中如何評價不同類型的法益，是一個不容忽視的問題。

在存在法益沖突的情況下，不同類型的法益可能存在位階差異。在污染環境罪的具體判斷中，若污染環境行為造成不同類型的法益(財產法益、人身法益、生態法益、國家生態安全利益等)侵害，應將多種法益分別進行度量，然后進行累加評價。若該行為對其中某一類法益的侵害程度達到污染環境罪的入罪標準(如造成公私財產損失30萬元以上)，則該行為對其他類型法益的侵害(如造成人身傷亡的嚴重后果或致使重金屬超標3倍以上)可作為量刑要素，然后進行刑法評價。在司法解釋未將某些具體情形作為污染環境罪的入罪或量刑情節時，法官可將這些情形納入《刑法》中犯罪情節的范疇予以適當考量。

筆者注意到，當前在治理污染環境罪的刑事司法實踐中存在一種情況：一旦當事人的行為符合《刑法》第338條規定的某一入罪條件，司法審判中就不再關注該行為是否具有該條件之外的其他入罪因素。這方面的典型情況是，如果污染環境行為符合致使重金屬超標3倍、非法處置危險廢物3噸以上或者通過暗管、滲井、滲坑等隱蔽方式排污等情形，從而符合污染環境罪的擇一入罪標準，司法實踐中對該行為是否造成生態環境的具體侵害以及具體侵害的程度就不再進行判斷。這種做法是不完全正確的，其本質是僅對污染環境犯罪所侵害的法益作出形式識別，而沒有對法益侵害的實質進行評價。

四、基于司法效能提升的污染環境犯罪多元化治理

上文對污染環境犯罪的懲治效果及相關理論與實踐問題進行了梳理與分析。懲罰犯罪只是治理犯罪的起點，預防犯罪并增強犯罪行為所涉領域與經濟社會發展之間的適應性，完善犯罪治理體系，提升犯罪治理能力，具有更重要的意義。因此，下文對污染環境犯罪的治理機制和方式及其資源支撐等進行討論。

(一)刑事治理機制

強化、優化對污染環境罪的刑事治理機制，是當前治理污染環境犯罪的一項重要任務。對此，可從以下三個方面著力。

1.強化懲治污染環境犯罪刑事政策的貫徹執行

刑法是懲治污染環境犯罪的利器。刑法是國家立法，刑事法治不應存在明顯的地區差異。良好的生態環境是社會公共產品，地方政府和司法機關應努力提升生態文明素養，全面領會黨和國家關于生態文明法治建設的路線、方針與政策，充分認識保護生態環境就是保護民生、就是保護生產力、就是保護良好的干群關系，進一步增強生態環境領域執法與司法的自覺性、主動性，在法律框架內提升生態環境治理體系與治理能力現代化水平，無差別地落實國家依法懲治污染環境犯罪的刑事政策。

2.提高生態環境治理及生態環境案件辦理水平

生態環境局等生態環境管理機關處在對污染環境違法犯罪行為進行法律懲治的前沿。各地生態環境管理機關要依法加強對轄區內空氣質量、水體質量、土壤質量以及影響公民生產生活的環境噪聲、震動等問題的監督與治理，規范化行使對生產型企業排污行為發放排污許可證等行政許可權。在生態環境違法犯罪的偵辦活動中，要避免出現兩類問題：一類是有案不移，即企業的污染環境行為事實上構成犯罪行為，但生態環境執法機關由于辦案水平有限，沒有能力對該行為的法律性質加以識別與判斷，或者雖有能力識別與判斷，但因辦案人手短缺或其他原因而放棄偵辦；另一類是粗糙辦案，即生態環境管理機關以及一些公安機關對污染環境犯罪的構成要件把握不足，尤其是對當事人的主觀方面缺乏清晰的認識，在此種情況下對案件進行移送，既浪費辦案資源，又對相關主體的權益造成損害。

3.改進污染環境犯罪案件的定罪量刑機制

刑事司法具有高度的專業性，是刑法機制運行中的重要模塊。在治理污染環境犯罪的刑事司法中，公安機關、檢察機關、審判機關應進一步提升定罪量刑水平。公安機關應按照刑法與刑事訴訟法的規定，加強證據的收集、形成與固定，既要對污染環境罪中非法排放、傾倒、處置有毒有害物質的客觀事實等相關證據進行收集，又要對涉案企業或個人實施環境危害行為的具體情境進行還原，要特別注重對企業的生產流程、操作規程等進行審查，如對企業生產流程是否符合企業設立時基于環境影響評價的流程設計要求進行審查。檢察機關對公安機關移送起訴的涉嫌污染環境犯罪案件進行審查時，除進行文案審查外，還要堅持對現場進行勘察，對當事人的陳述盡量通過提訊等方式進行復核。審判機關在審理污染環境犯罪案件時，要對案件事實進行全面審查，尤其是對行為人的主觀心理狀態等方面進行基于刑法判斷的確認，避免將行為人在主觀上無違法性認識的案件進行客觀歸罪的情形發生。

(二)行政治理機制

行政治理是提升治理體系和治理能力現代化水平的重要機制。加強對污染環境犯罪的行政治理，應從以下三個方面著手。

1.地方黨委和政府進一步深化對防治污染環境犯罪的認識

地方黨委和政府是我國基層治理的主體，其中心工作是管理地方行政、經濟、社會等方面事務。改革開放以來，地方黨委和政府高度重視經濟工作，在改善民生、增強地方經濟實力、提升居民收入水平等方面取得了顯著成效。但由于經濟工作特別是以加工制造業為核心的傳統工業模式對生態環境高度敏感，傳統“工業三廢”(廢水、廢氣、廢渣)中很多已成為被現行《刑法》管控的有毒有害物質。在此背景下，地方黨委和政府應深刻認識到防范、懲治、打擊污染環境犯罪既是司法機關的職責，又是地方黨委和政府在發展經濟、規劃產業、管理企業、治理社會中需要高度關注的重點工作，應進一步提升統籌做好各項工作的能力。

2.充分發揮生態環境保護督察與巡查制度對治理污染環境犯罪的作用

考察近年來生態環境保護督察與巡查制度的運行情況可以發現，該制度在加強污染環境犯罪治理方面還有較大的提升、優化空間。比如，中央第一生態環境保護督察組對山西省開展第二輪生態環境保護督察發現，一些地方、一些領域長期存在生態環境違法現象，如山西焦煤集團有限責任公司斜溝煤礦長期堆放煤矸石，造成生態破壞；山西省呂梁市某煤礦長期違法向河流排放礦井水等。此類現象持續數年甚至數十年，表明存在地方政府隱藏、包庇有關污染環境違法犯罪行為的可能性。因此，加大生態環境保護督察與巡查力度，加強地方政府對生態環境執法的自查能力建設，建立敏感性更強的環境污染信息傳遞系統，及時發現污染環境違法犯罪行為，是當前和今后一定時期內強化對污染環境行為的行政治理的重點與難點。

3.增強地方生態環境執法對污染環境犯罪的遏制能力

地方生態環境執法機關是對屬地企業或個人違犯生態環境保護法律、法規的行為進行發現、識別與矯正的主要行政機關，是懲罰、治理與遏制污染環境犯罪的排頭兵。近年來雖然地方生態環境執法力量、執法裝備、執法水平等都有明顯增強和提升，但在持續改善地方生態環境質量方面仍存在較大不足。當前，要從三個方面提升地方生態環境執法對污染環境犯罪的遏制能力。第一，提升基層執法人員的專業素質。目前該領域執法人員中具備系統的生態環境專業、法律專業知識者占比偏低，導致執法中對生態環境違法犯罪問題的識別能力有限。將來在配置該領域執法人員時，無論是公務員編制還是事業編制，都應重點選拔有相關專業知識的人員。第二，加強執法人員的執法能力培養、培訓，通過崗前培訓、定期業務培訓、重點執法領域專門業務培訓等方式，強化在崗執法人員的能力。第三，加強對執法人員的監督。通過業務督察、業務考核等方式，加強對執法人員辦理生態環境案件質量的監督與評價，及時反饋專業意見，促進執法人員業務水平包括辦理涉嫌污染環境犯罪案件的水平不斷提升。

(三)經濟治理機制

污染環境犯罪具有鮮明的經濟性。如何通過減少犯罪人的犯罪收益、增強其犯罪成本以遏制犯罪，是值得思考的問題。對此，筆者認為應從以下三個方面構建應對污染環境犯罪的經濟治理機制。

1.完善企業產品標準體系，提升企業清潔生產水平

清潔生產，是指在盡量減少向外環境排放污染物的基礎上進行產品生產。從實質意義上講，清潔生產不僅是外觀上廢棄物排放為零的生產，更重要的是企業的工藝流程或生產過程符合相關環保標準。促進企業清潔生產的重要環節之一是，設定并改善相關產品的設計標準、性能標準、包裝標準、回收標準等，形成產品全生命周期的環保標準。筆者對中國裁判文書網公布的2014年以來全國法院處理的污染環境罪案件的刑事判決書進行分析發現，有相當大比例案件的入罪事實是產品電鍍過程中總鋅、總鉻等重金屬物質超標排放。這與我國多數小商品(金屬餐具等)的產品標準設計不夠完善有關。因此，應當加強易造成環境污染的日常用品的產品標準體系建設，全流程監督企業產品標準的落實，提升產品的清潔度，從源頭上減少環境污染。

2.加強宏觀調控與產業規劃，優化排放型企業的空間布局

近年來，我國宏觀經濟布局發生了較大變化。機械制造、產品加工等傳統制造業以及生產型企業的空間布局較之以往大有不同，東部地區特別是長江三角洲、珠江三角洲等地制造業快速轉型升級，東部地區以消費品生產為主的制造業尤其是對環境容量有一定消耗的生產型企業向中西部地區轉移的態勢日益明顯。在經濟轉型過程中，各地政府需加強宏觀調控與頂層設計，以當地環境容量為硬約束，優化產業布局。目前在東部地區行之有效的將工業廢棄物在產業園區內集中統一處理的做法，可以在全國推廣。地方政府在招商引資過程中要加大對生態環境政策的宣傳力度，杜絕以低于國家環境標準或承諾在生態環境執法方面予以照顧等方式引進高排放、高污染項目。對于從東部地區轉移至中西部地區的生產型工業項目，要嚴格執行環境影響評價制度；對于央企或各地國有資本出資、占股的企業，應與由民間資本設立的企業實施同樣的環境影響評價標準；對一些非生產型企業如賓館、飯店、度假村等存在的固體廢物污染環境問題，應嚴格按照環境法律規定加強監督管理。在產業布局與經濟發展過程中，要遏制打著“鄉村振興”“鄉村旅游”等旗號的可能污染環境、破壞生態的開發行為。

3.利用資本市場的倒逼效應，提升企業的環境刑事合規水平

資本市場的價值取向對宏觀經濟特別是對投資有引導作用。通過塑造與引導資本市場中的相關價值取向，可以產生倒逼企業改進生產經營與管理的效應。就當前我國宏觀經濟而言，在四千多家上市公司中，與生產制造、能源資源等生態環境保護有關的企業數量達半數以上。從近年來資本市場對新能源汽車、新能源電池以及風能、光伏、儲能等領域技術與產品的追捧來看，基于良好生態環境的價值形態不僅對制造業，還對新材料、新能源、新技術等產業有良好的引導、塑造功能。筆者認為，可通過對相關行業或產業建立企業環境行為刑事合規標準，形成主要行業(如化工行業、醫藥行業、資源行業、能源行業)的環境刑事合規標準體系。在具體機制上，既可由政府證券監督管理機關發布主要行業環境刑事合規的指導標準，又可由上市公司自行發布年度環境刑事合規自查報告，第三方機構也可對上述行業的環境刑事合規標準進行公益性的發布。通過上述機制，可實現資本市場對企業環境刑事合規事務的關注，使企業環境刑事合規逐步成為具有導向性的企業股票價格形成要素，從而倒逼企業建立完善的環境刑事合規體系并有效運行之。

(四)社會治理機制

犯罪行為的發生與行為人所處社會場域有一定關系。通過完善社會治理機制來防范污染環境犯罪，契合此類犯罪的生成機理，是運用多元化手段治理此類犯罪的一項重要內容。為此，應著重做好以下三方面工作。

1.通過社區防控，加強對屬地內企業污染環境犯罪的監督

居民對所在地企業的態度會對企業開辦者的行為方式產生強烈的互動效應。如果居民對企業污染環境的行為漠然不顧、置之不理，覺得與自己無關，在一定程度上相當于助長企業實施環境違法甚至環境犯罪行為。現實生活中有的居民認為，舉報所在地企業有違法行為是對熟人社會規則的破壞，會遭到涉案企業報復甚至被其他村民視為多事。鑒于此，應當構建鼓勵、引導社區居民對所在地企業的環境違法行為進行監督，通過設立社區生態環境網格員等方式加強對社區(尤其是布局生產型企業的農村社區)內非法排污等污染環境行為的監督，提升社區對生態環境犯罪行為的預警靈敏度，增強社區內居民監督生態環境違法行為的自覺性。

2.通過社會機制傳導環境保護價值，對企業形成內外部道德約束

環境保護有重要的社會價值。通過社會機制傳播環境保護的社會價值，可以促使企業在追求經濟利益的同時堅守社會責任底線，有利于企業形成內部與外部雙重道德約束。除了通過社會渠道宣傳生態環境政策與環境保護法律法規，生態環境管理機關還可以通過微信公眾號等新型傳播方式展示司法機關辦理的污染環境違法犯罪典型案例，形成穩定而清晰的“污染環境可能構成犯罪”的社會認識，在此基礎上形成相應的社會道德以及“保護生態環境光榮，污染與破壞生態環境可恥”的社會輿論氛圍。企業家的思想、觀念和行為受其家庭成員、親戚朋友的影響，關于生態環境保護的社會倫理與道德形成后，會對企業家形成較強的內在心理干預，增強企業家及企業員工遵守環境保護法律法規的自覺性，降低污染環境犯罪發生的概率。

3.通過社會組織，加強對污染環境犯罪的監督與治理

社會組織尤其是環保公益組織在懲治污染環境違法犯罪方面有重要作用。2014年修訂的《環境保護法》施行以來，環保組織提起環境公益訴訟的案件越來越多。這既可促進涉案企業承擔環境民事責任，又可對潛在的污染環境犯罪起到遏制作用。司法實踐中企業因污染環境而被定罪處罰后，往往會有一些環保組織對其污染環境行為提起民事公益訴訟，這有利于形成對污染環境犯罪的社會整體防控體系。除了環保公益組織，消費者權益保護協會也可以基于一些進入消費領域的產品不符合環保標準等事實提起公益訴訟，各類行業協會可以制定本行業企業環境合規指南等，以此配合其他機制，促進污染環境犯罪的治理。

注釋

①參見焦艷鵬：《我國環境污染刑事判決闕如的成因與反思——基于相關資料的統計分析》，《法學》2013年第6期。②法學界及實務部門很多人認為，將《刑法》第338條中“造成重大環境污染事故”作刪除處理，可以使污染環境行為的入罪門檻大大降低。③最高人民法院、最高人民檢察院分別發布了2013年第15號司法解釋、2016年第29號司法解釋(后者是前者的優化升級版本，生效后前者不再適用)，對污染環境罪中“嚴重污染環境的”情節進行解釋，事實上確立了該罪的入罪標準。④“相關數據表明，浙江省自2015年案件數量達到高峰后，近年來呈持續下降態勢；而自2018年以來，除河北省繼續保持增長外，浙江省、山東省案件數量連續兩年下降，廣東省2019年的數據也比2018年有一定幅度的下降。”參見呂忠梅等：《中國環境司法發展報告(2019)》，法律出版社，2020年，第140頁。⑤此結果與這些地方的經濟規模特別是企業數量之間有較大的正相關關系，對此，筆者將在后文展開分析。⑥內蒙古自治區呼和浩特市直到2016年才有第一例污染環境罪的刑事既判案件。參見《呼和浩特市判處首例污染環境罪案件》，內蒙古自治區高級人民法院網，http://nmgfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/12/id/3102263.shtml，2017年12月7日。⑦⑧參見焦艷鵬：《我國污染環境犯罪刑法懲治全景透視》，《環境保護》2019年第6期。⑨呂忠梅等：《中國環境司法發展報告(2019)》，法律出版社，2020年，第125頁。⑩比如，2013—2018年浙江省該類案件數量較多，與該省切實執行環境刑事政策、加大行政執法與刑事司法的銜接力度等有較為密切的關系。參見焦艷鵬：《污染環境罪司法解釋適用研析》，《刑法論叢》2016年第1期。參見張明楷：《法益保護與比例原則》，《中國社會科學》2017年第7期。參見陳偉：《生態環境損害額的司法確定》，《清華法學》2021年第2期。參見晉海、王穎芳：《污染環境罪實證研究——以中國裁判文書網198份污染環境罪裁判文書為樣本》，《吉首大學學報》(社會科學版)2015年第4期。參見張明楷：《污染環境罪的爭議問題》，《法學評論》2018年第2期。參見李梁：《中德兩國污染環境罪危險犯立法比較研究》，《法商研究》2016年第3期。參見歐陽志云、王如松：《生態系統服務功能、生態價值與可持續發展》，《世界科技研究與發展》2000年第5期。參見焦艷鵬：《自然資源的多元價值與國家所有的法律實現——對憲法第9條的體系性解讀》，《法制與社會發展》2017年第1期。參見焦艷鵬：《生態文明保障的刑法機制》，《中國社會科學》2017年第11期。也正是在此意義上，2021年3月1日起施行的《刑法修正案(十一)》對污染環境罪進行修改，將“致使多人重傷、嚴重疾病，或者致人嚴重殘疾、死亡的”作為該罪的第三檔刑期即7年以上有期徒刑。類似觀點參見羅麗：《我國環境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》，《中國法學》2017年第3期；唐瑭：《環境損害救濟的邏輯重構——從“權利救濟”到“法益救濟”的嬗變》，《法學評論》2018年第5期。正是在這個意義上，我國《刑法》將包括污染環境罪在內的破壞環境資源保護罪規定在第6章“妨害社會管理秩序罪”中。有學者認為：“環境法學中的環境利益指的是客體意義上的環境利益,其在本質上屬于安全利益,具有整體性、秩序性、本底性和反射性。”參見劉衛先：《環境法學中的環境利益：識別、本質及其意義》，《法學評論》2016年第3期。參見蔣紅珍：《比例原則位階秩序的司法適用》，《法學研究》2020年第4期。《山西焦煤集團斜溝煤礦敷衍整改 煤炭開發破壞生態問題突出》，生態環境部網，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202104/t20210428_831104.html，2021年4月28日。參見段寧：《清潔生產、生態工業和循環經濟》，《環境科學研究》2001年第6期。