新時代農村基層黨組織功能創新及實現路徑*

王 同 昌

農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，發揮著政治引領、發展經濟、服務群眾等重要功能。改革開放以來，伴隨著工業化、城鎮化和市場經濟的發展，我國農村經濟社會結構發生重大變遷，給農村基層黨組織功能發揮帶來新挑戰。適應經濟社會結構變遷，準確把握農村基層黨組織功能發揮面臨的困境，找準強化農村基層黨組織整體功能的著力點和抓手，實現農村基層黨組織功能創新，是當前實施鄉村振興戰略的重大任務。

一、農村基層黨組織功能的具體表現

農村基層黨組織功能是指農村基層黨組織在農村社會發展中所起的積極作用和發揮的效能。準確把握農村基層黨組織功能關系到新時代農村基層黨組織建設成效，關系到鄉村振興戰略的順利實施，關系到中國共產黨在農村的執政基礎。具體而言，農村基層黨組織功能主要體現在以下四個方面。

1.全面政治領導功能

農村基層黨組織是政治組織，必須牢牢把握這個基本定位和基本屬性，履行好政治責任，發揮好政治領導作用。黨的十九大報告強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”①農村基層黨組織作為鄉村社會的領導核心，必須全面領導農村社會各個組織，支持和保障各種組織依照各自章程有序運行。習近平總書記指出：“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層黨組織建設是關鍵。無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，農村基層黨組織的領導地位不能動搖、戰斗堡壘作用不能削弱。”②可以說，全面政治領導功能是農村基層黨組織第一位的功能，在農村基層黨組織各項功能中處于根本性地位。

2.發展經濟功能

農村基層黨組織擔負著團結帶領農民群眾實現共同富裕的歷史重任。改革開放以來，我們黨確立了社會主義初級階段的基本路線。貫徹落實黨的基本路線要求各級黨組織必須把發展經濟作為中心工作，努力成為引領發展的“火車頭”和群眾致富的“主心骨”。關于農村基層黨組織發展經濟功能，習近平總書記作了多次強調。2017年12月，習近平指出：“壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。要在搞好統一經營服務上、在盤活用好集體資源資產上、在發展多種形式的股份合作上多想辦法。”③2018年4月，他在湖北考察時指出：“村黨支部要成為幫助農民致富、維護農村穩定、推進鄉村振興的堅強戰斗堡壘。”④2021年5月12日，習近平在河南調研時強調：“要發揮好基層黨組織的作用和黨員干部的作用，落實好‘四議兩公開’，完善村級治理，團結帶領群眾向著共同富裕目標穩步前行。”⑤在實施鄉村振興戰略背景下，產業振興是重點，農村基層黨組織要在構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系方面發揮重要功能，帶領農民探索出一條符合本村實際的經濟發展道路。發展壯大農村經濟是農村基層黨組織功能發揮的基礎，只有農村經濟發展了，其他功能的發揮才有堅實的后盾。

3.服務群眾功能

全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，人民群眾對美好生活的向往是我們黨的奮斗目標。因此，服務群眾也是農村基層黨組織的重要功能。當前我國總體上已經進入以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系的新階段。在此背景下，伴隨著大量資源下鄉，實現資源的合理分配和有效利用，把農民群眾最關心最直接最現實的利益問題找出來并解決好，讓農民的獲得感、幸福感、安全感更加充實，是農村基層黨組織必須承擔的職責。黨的十九大報告和十九大黨章也都強調，黨支部要履行組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。服務群眾功能是農村基層黨組織功能的落腳點，也是由我們黨的性質和宗旨決定的。當前全國農村普遍建立的黨組織活動陣地被命名為黨群服務中心，就是黨組織服務功能的直接體現。

4.加強自身建設功能

農村基層黨組織的堅強有力是其發揮功能的前提和基礎。俗話說，給錢給物，不如給個黨支部，這充分說明了農村基層黨組織的重要性。打鐵必須自身硬，農村基層黨組織必須把加強自身建設擺在突出位置，把政治建設放在首位，全面推進思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，深入開展反腐敗斗爭，使其真正成為堅強的戰斗堡壘。農村基層黨組織加強自身建設功能在黨組織功能體系中處于保障地位，是履行其他功能的前提，只有把自身建設好，其他功能才能有效發揮。

二、經濟社會結構變化對農村基層黨組織功能的影響

改革開放尤其是進入新世紀以來，農村經濟社會結構發生了深刻變化，這些變化從不同層面對農村基層黨組織功能發揮帶來影響。

1.家庭承包經營對農村基層黨組織功能的影響

家庭承包經營前，農村土地實行集中經營，黨組織代表農民行使經營權和分配權，農民的生產生活與黨組織密切相關。家庭承包經營后，雖然土地仍歸集體所有，但是經營權和分配權已轉移到農民個體手中。在這種情況下，農民收益多少，如何分配完全取決于農民個體，表面上與村級黨組織關系不大。但是，農村基層黨組織領導的村民自治組織代表集體土地的發包方，與農民簽訂土地承包合同，承擔督促農民交售國家公糧的職責。2006年以后，國家不但全部取消了農業稅，還給種糧農民各種類型的補貼。在這種條件下，農民與農村基層黨組織失去了經濟利益的聯系。在集體經濟發達地區，農村基層黨組織掌握一定的集體經濟資源，具有為村民服務的能力，黨群關系還算密切。在集體經濟薄弱村甚至空殼村，農村基層黨組織沒有財力支撐，有的甚至缺乏活動經費，無法為農民提供實實在在的服務，導致黨組織懸浮于農民之上而不是深深扎根于農民之中，農民對基層黨組織的認同感逐漸下降。

2.新經濟組織發展對農村基層黨組織功能的影響

改革開放前，農村經濟組織單一，主要為集體經濟組織。改革開放后，農村經濟組織日益多元化，出現了大量新經濟組織，主要有合作經濟組織和非公經濟組織。改革開放初期，隨著人民公社解體，大部分農村集體經濟組織隨之解散。但是，一家一戶的個體小農經濟與農業產業化、農村現代化的內在要求不相適應，因此，合作經濟組織孕育而生。2007年7月，《中華人民共和國農民專業合作社法》正式頒布，標志著我國農民合作經濟組織進入規范化發展新階段。農民合作經濟組織的出現提高了小農戶抗風險能力，提高了農民作為弱勢群體的自救自助能力；增加了農民的邊際產出，在一定程度上阻斷了農民邊際收益遞減效應；提高了農業生產的規模效應和農產品的市場競爭力；有利于促進農業的適度產業化。⑥合作經濟組織的發展能夠有效地把農民組織起來，密切了農民之間的聯系，但在一定程度上疏遠了農民與行政村黨組織的聯系，弱化了基層黨組織功能的發揮。

改革開放以后，農村也逐漸出現了一些非公經濟組織。非公經濟組織的大量出現與發展對基層黨組織提出了新要求。非公經濟組織中的黨組織既要圍繞企業生產經營開展工作，又要在群眾中發揮政治核心作用，在企業發展中發揮政治引領作用，這必然對其功能的發揮產生較大的影響。

3.農村社會結構變化對農村基層黨組織功能的影響

農村社會結構的變化主要體現在兩方面。一是人口流動性越來越強。改革開放甚至20世紀90年代之前，農村人口流動性不大。相應地，流動黨員也不多，農村基層黨組織功能在一個相對穩定的區域內容易實現。20世紀90年代以來，我國出現了大規模人口流動浪潮，比較突出的是大量農村人口向城市流動，即農民工流動。據國家統計局數據，2009年全國農民工總量達到22978萬人。⑦受新冠疫情影響，2020年農民工數量較上一年有所減少，但絕對數量仍達到28560萬人。⑧大量農民工外流對農村基層黨組織功能最直接的影響就是黨組織缺乏高素質的后備力量，優秀的入黨積極分子大大減少。二是農村人口老齡化現象日益加劇。農村人口老齡化一方面是由整個社會的老齡化造成的，另一方面是由大量青壯年農民外出導致農村的老齡化更加凸顯。據第七次人口普查數據，截至2020年，我國65歲以上人口為19064萬人，占人口總數的13.5%。⑨人口老齡化導致農村黨員隊伍老化，制約了農村基層黨組織功能的發揮。

4.農民文化素質及消費需求變化對農村基層黨組織功能的影響

改革開放以來，農民文化素質和消費需求都發生了巨大變化。在農民文化素質方面，2020年，我國九年義務教育鞏固率為95.2%，高中階段毛入學率為91.2%。這標志著農民整體文化素質得到大大提升。2012年中央一號文件提出要大力培育新型職業農民，加快中等職業教育免費進程。新型職業農民主要包括生產經營型職業農民、專業技能型職業農民、社會服務型職業農民。在此背景下，農村基層黨組織如何既滿足傳統農民需求，又適應新型農民要求，是必須解決的問題。在消費需求方面，農民對美好生活的需求大大提升。經過黨的十八大以來的努力，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部列出，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。總體來看，農民的消費結構實現了從傳統溫飽生存型向小康社會的現代化轉變。在農民的消費需求中，食品消費與衣著消費支出逐漸減少，而交通通信、醫療保健、文化娛樂等方面的支出逐漸增長。隨著農民消費需求的多元化，農民對美好生活的需要日益增長。在農村社會主要矛盾發生變化的情況下，農村基層黨組織帶領農民實現美好生活需求的任務更加艱巨。

5.農民居住方式對農村基層黨組織功能的影響

傳統上，甚至直到20世紀90年代，我國農民居住在一個個自然村落，若干自然村落構成一個行政村，成為當代中國農村社會基層治理單元。正如有學者指出：“這些自然村落的生存方式、內部的制度與組織及其觀念習俗，更多地受制于它們各自所處的自然生態環境。”隨著城鎮化的推進，農民的居住方式發生了巨大變化，主要體現在居住的集中化趨勢。有資料顯示，1990年，中國的自然村數量420萬個，2013年，自然村數量減少到280萬個，23年間有近140萬個自然村消失。自然村消失的主要原因是人口遷移、拆村并點和征地。其直接的結果是農民的居住方式越來越集中，有的地方表現為農民上樓。例如，江蘇省金湖縣以“交通便捷、節約資源、尊重民意”為原則，經過三輪反復比選，最終確定建設20個縣級集中居住點。連云港市已完成農民集中居住點建設150個，在建21個。農民居住方式的集中化為農村基層黨組織服務農民提供了便利。但居住的集中化使得鄰里之間的矛盾糾紛相對增多。如何確保農民既集中居住又和諧相處，對農村基層黨組織功能發揮提出了新要求。

三、當前農村基層黨組織功能發揮面臨的困境

黨的十八大以來，各級黨委認真落實從嚴治黨主體責任，堅持抓基層、強基礎、固基本，農村基層黨組織建設得到長足進步，農村基層黨組織功能進一步強了起來。但是客觀來看，在農村經濟社會結構發生巨大變遷的情況下，農村基層黨組織功能發揮還面臨不少困境，具體而言，主要表現在以下幾個方面。

1.行政村黨組織功能發揮面臨的困境

行政村黨組織在農村社會中居于全面領導地位，與村域范圍內的其他組織和農民群眾是領導與被領導關系。但目前行政村黨組織的全面領導功能還未充分發揮。首先，行政村黨組織與村內其他組織的關系還未完全理順。當前，有些自發成立的經濟組織、社會組織還未完全納入行政村黨組織管理之中。其次，有的行政村黨組織經濟發展能力不強，發展集體經濟成效不明顯，不能給農民群眾帶來實實在在的利益，對農民群眾的組織力下降。相比較而言，有的經濟組織、社會組織由于能夠滿足農民群眾的經濟需求和精神文化需求，反而在農民群眾中具有很大的影響力。長此以往，就會對行政村黨組織領導功能造成致命傷害。最后，行政村黨組織自身建設功能懸浮化。黨的建設應該是全體黨員和黨的干部共同參與的過程，在一定情況下還應吸納普通群眾參加。但目前有的行政村黨組織建設僅僅成了黨員干部的事，黨員和群眾的參與性不足，黨建效果不佳，無法為黨組織其他功能發揮提供堅強的組織保障。

2.農村合作經濟組織中黨組織功能發揮面臨的困境

農村合作經濟組織是適應廣大農民抗擊市場風險，謀求農業收益最大化需要而建立的，有利于提高農民作為弱勢群體的自救自助能力，也促進了農業的適度產業化。農村合作經濟組織中黨組織功能發揮困境主要體現在兩個方面。一是有的合作經濟組織中還未建立黨組織，有的即使建立了黨組織，只是掛了一個牌子，沒有實際運作，根本談不上功能發揮。二是有的合作經濟組織中已經建立了黨組織，但功能發揮有限。有的黨組織為了嵌入而嵌入，黨建人才缺乏，未能圍繞合作經濟組織發展而發揮功能，引導合作經濟組織健康發展能力弱，缺乏對合作經濟組織發展的有效監督，甚至一些農民沒有感受到合作經濟組織中黨組織的存在。

3.農村非公經濟組織中黨組織功能發揮面臨的困境

農村非公經濟組織中黨組織與城市非公經濟組織中黨組織有重要區別。城市非公經濟中黨組織所依托的非公經濟組織一般來說企業規模相對比較大，其上級領導機構一般是黨工委。而農村非公經濟組織中黨組織是依托于農村的非公經濟組織，其上級領導機構為行政村黨組織。城市比較大的非公企業一般要建立工會、共青團等群團組織，非公經濟中黨組織要領導群團組織。而農村非公經濟一般規模比較小，一般沒有建立群團組織。因此，農村非公經濟中黨組織主要應該是監督引導企業良性發展，幫助企業解決發展中的困難，維護企業和農民群眾的合法權益。但是，目前農村非公經濟中黨組織功能還未充分激活，主要體現為對企業發展還未充分發揮引導作用，對企業發展中的困難還無能為力，對農村群眾的教育引導不足。從表面上看，農民在非公企業工作獲得收益與企業經營狀況密切相關，而與非公企業中黨組織關系不大。因此，農民群眾對非公企業中黨組織認同度不高。

4.農村社會組織中黨組織功能發揮面臨的困境

改革開放以來，農村社會組織經歷了一個從無到有的發展過程。2017年12月，民政部印發的《關于大力培育發展社區社會組織的意見》提出，力爭到2020年，社區社會組織培育發展初見成效，實現農村社區平均擁有不少于5個社會組織。經過5到10年，社區社會組織管理制度更加健全，支持措施更加完備，整體發展更加有序，作用發揮更加明顯，成為創新基層社會治理的有力支撐。農村社會組織作為農民政治、經濟、社會生活的重要載體，有效地實現了農民的自主參與、自我管理、自我服務、自我保護。但是，不可忽視的是，農村監管機制的體制性漏洞、組織體系的排斥性弊端和維權功能的過激化傾向等問題的存在不但限制了農村社會組織的進一步成長，而且在一定程度上給農村社會帶來諸多消極影響。從農村基層黨建的角度看，社會組織中黨組織功能還未充分發揮。由于農村社會組織相比其他組織而言發育成長較晚，因此，社會組織中黨建相對薄弱，不少社會組織中還未建立黨組織，黨員在社會組織中先鋒模范作用還未充分發揮，有的社會組織與黨組織甚至處于“兩不找”狀態。

四、農村基層黨組織功能創新的實現路徑

為適應農村經濟社會的巨大變遷，農村基層黨組織亟須實現功能創新。從類型上看，農村基層黨組織在村域范圍內大致分為以行政村為依托的行政村黨組織，以合作經濟組織為依托的黨組織，以非公經濟組織為依托的黨組織，以社會組織為依托的黨組織。不同類型的黨組織應履行不同功能，采取不同的功能實現途徑。

1.行政村黨組織功能實現路徑

行政村黨組織是行政村內最高領導力量，是黨和國家政權在基層的象征，雖然不是一級政權組織，但協助鄉鎮黨委政府履行了大量職能。因此，行政村黨組織要更好地圍繞村莊公共事務發揮功能。第一，行政村黨組織要有效領導村民自治組織、經濟組織、社會組織，支持這些組織按照各自章程發揮積極作用。第二，行政村黨組織要堅決貫徹落實黨的路線方針政策。黨和國家關于“三農”的路線方針政策，既有管長遠的戰略規劃，也有階段性的政策要求，行政村黨組織要認真學習領會中央精神并結合本地實際創造性落實。當前，行政村黨組織要在搞好土地發包、土地流轉、土地收益分配方面更好發揮功能。改革開放以來，在堅持農村土地集體所有權條件下，我們黨進行理論創新和制度創新，實現了土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。尤其是在城鄉建設用地增減掛鉤、節余指標調劑產生大量收益情況下，行政村黨組織要做好合理的利益分配，保障農民的合理收益。第三，協助上級做好農村發展規劃。2021年中央一號文件強調大力實施鄉村建設行動，其重要內容之一就是做好鄉村發展規劃。鄉村發展規劃，不能簡單聘請設計公司為了規劃而規劃，一定要注意到鄉村的現有基礎、歷史傳統、雨水流向等，行政村黨組織作為長期扎根于村域的黨組織，對鄉村歷史底蘊比較了解，應發揮主導作用。第四，行政村黨組織要加強自身建設，提高自身建設質量，為村域其他組織培養優秀骨干，鼓勵優秀黨員到其他組織中工作，確保其他組織與鄉村振興同向而行。第五，領導鄉村治理。鄉村治理是多元社會力量共同發揮作用的過程，其中行政村黨組織處于領導地位。行政村黨組織要結合鄉村發展實際情況，引導鄉村治理高質量發展，為構建組織完備、經濟發展、富有活力的新型鄉村社會治理格局提供保障。

2.農村合作經濟組織中黨組織功能實現路徑

建立農村合作經濟組織是中國農村經濟發展的必由之路。隨著農村經濟社會結構變遷，農村出現空心化、老齡化等情況。為應對市場經濟挑戰，農民有走向重新合作的客觀必然性。因此，合作經濟組織中黨組織發揮功能的著力點是保障合作經濟組織健康發展。第一，合作經濟組織中黨組織應引導合作社走向制度化和規范化。制度具有穩定性和長期性，只有建立健全相關制度和規范，才能有利于合作經濟組織長期發展。第二，維護合作經濟組織相關主體利益。實現參與主體利益最大化，是合作經濟組織成立的直接動因。合作經濟組織發展需要各主體相互良性合作，而合作經濟組織中的黨組織應發揮合作的潤滑劑作用，有效協調各方利益。第三，協助政府幫助合作經濟組織解決相關困難。改革開放以后成立的合作經濟組織發展歷程比較短，在發展中還會遇到一些瓶頸，需要政府提供相應的幫助。合作經濟組織中黨組織在這方面應及時發揮作用，做好政府相關部門與合作經濟組織的對接工作，為合作經濟組織發展提供相關幫助，尤其是為合作經濟組織發展提供人才支持。

3.農村非公經濟組織中黨組織功能實現路徑

農村非公經濟組織中黨組織功能的發揮既要遵循相關黨內法規對非公經濟組織中黨組織功能定位的要求，又要結合農村非公經濟組織運行的特點。第一，要強化對非公經濟組織服務功能。我們黨在非公經濟組織建立黨組織不是僅僅為了對這些組織進行控制，而是為了促進其更好的發展。因此，農村非公經濟組織中黨組織要及時了解非公經濟組織運行中的實際困難，做到上傳下達，及時把企業的運行困難傳達給相關部門，幫助非公企業解決發展中的難題。第二，強化對非公經濟組織合法經營的引導和監督功能。由于市場經濟的逐利性特點，非公企業在發展過程中為追求利益最大化，有可能突破法律的限制，存在違法經營可能性。這就需要非公企業中黨組織對非公經濟進行引導和監督。第三，加強對非公企業員工的價值引導。農村非公企業規模相對比較小，企業文化建設比較薄弱。因此，非公企業中黨組織要著力進行價值觀教育，把黨和國家的價值觀融入企業運營發展之中，打造適應非公企業及員工需要的價值話語體系，實現價值嵌入的柔性化、生活化、動態化和多樣性，不斷增強社會價值觀對非公企業的影響力和滲透力。

4.社會組織中黨組織功能實現路徑

社會組織中黨組織功能實現分為兩種情況。第一，對于還不具備建立黨組織的社會組織，應采取“雙向進入”策略。一方面，鼓勵黨員積極參與社會組織并發揮積極作用；另一方面，對社會組織中的優秀分子進行政治吸納，在條件符合的情況下，吸收他們加入黨組織。第二，對于具備建立黨組織條件的社會組織，按照應建盡建原則建立黨組織，實現黨的組織和工作有效覆蓋。在行政村黨組織領導下，結合社會組織特點和社會組織成員利益需求開展黨組織活動，在業務活動中宣傳黨的主張，貫徹黨的決定，團結動員農民群眾，落實“三會一課”等制度，做好黨員的教育、管理和監督，引導黨員發揮先鋒模范作用。引導社會組織健康有序發展，確保社會組織處于黨的有效領導之下，成為農村基層社會治理的積極力量。

注釋

①②《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2019年，第14、145頁。③④《習近平關于“三農”工作論述摘編》，中央文獻出版社，2019年，第189、193頁。⑤習近平：《深入分析南水北調工程面臨的新形勢新任務 科學推進工程規劃建設提高水資源集約節約利用水平》，《人民日報》2021年5月15日。⑥王曙光：《中國農村：北大“燕京學堂”課堂講錄》，北京大學出版社，2017年，第187—189頁。⑦國家統計局：《2009年農民工監測調查報告》，國家統計局網，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html，2021年10月10日。⑧國家統計局：《2020年農民工監測調查報告》，國家統計局網，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202104/t20210430_1816933.html，2021年10月10日。⑨國家統計局：《第七次全國人口普查主要數據情況》，國家統計局網，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html，2021年10月10日。⑩國家統計局：《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年10月10日。孔祥智：《中國農村發展40年：回顧與展望》，經濟科學出版社，2018年，第119頁。習近平：《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，《人民日報》2021年2月26日。曹錦清、張樂天、陳中亞：《當代浙北鄉村的社會文化變遷》，上海人民出版社，2019年，第1頁。盧暉臨：《村莊的未來——來自田野的觀察與思考》，《學海》2019年第1期。白雪：《先行試點，讓農民住得好過得好》，《新華日報》2018年12月22日。黃輝祥、劉寧：《農村社會組織：生長邏輯、治理功能和發展路徑》，《江漢論壇》2016年第11期。趙大朋：《農村社會結構的轉型與村級黨組織的應對》，《上海行政學院學報》2015年第4期。