優(yōu)化地方政府舉債規(guī)制的路徑研究

李 鑫

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、引言

舉債融資作為地方政府財政收入重要來源之一，在地方政府進行經(jīng)濟建設、保障民生領域發(fā)揮了重要作用，為我國城市化建設提供了重要資金支持。地方政府通過合理途徑，在合理范圍內(nèi)舉債，能夠幫助地方政府實現(xiàn)公共服務的職能，促進經(jīng)濟的發(fā)展。如果過度的不合理舉債將可能引發(fā)財政危機，進而影響政府信用，影響經(jīng)濟發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，不少發(fā)達國家都曾經(jīng)歷地方政府過度舉債，引發(fā)債務危機的問題。為應對這些問題，一些國家設立了較為嚴格的舉債程序和監(jiān)管模式。2014年以來，我國地方政府享有發(fā)債的權利，近年來地方政府債務總量不斷增多，類似融資平臺等隱性債務問題顯現(xiàn)。應結合我國現(xiàn)階段地方的實際情況，對我國地方政府債務進行更好的法律規(guī)制。

二、規(guī)范地方政府舉債必要性分析

習近平總書記2017年在全國金融會議上指出：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任?！钡胤秸^度舉債所導致的金融風險已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的風險之一，必須要解決地方債務問題。

（一）地方政府債務擴張的途徑

地方政府通發(fā)行債券和借款的方式進行舉債。發(fā)行債券的價格取決于市場競爭，其優(yōu)點是債券發(fā)行成本低，受市場的約束監(jiān)督，透明度高。這種舉債方式更適合經(jīng)濟基礎好、規(guī)模大地方政府；相對來說，銀行借款的舉債方式程序簡單，這種方式更適應經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)，但是此種舉債方式成本較高。地方舉借政府債務形式更加多樣化，平臺融資、政府信用、融資貼息、BT 項目等新的舉債方式大量出現(xiàn)。[1]如果過度舉債致使地方債務在總量和體系上都存在巨大的風險。

（二）地方政府債務面臨的風險

根據(jù)審計署公告統(tǒng)計，2019年地方政府通過政府擔保、服務協(xié)議等形式舉債規(guī)模達上百億，如果大規(guī)模舉債無疑給服務型政府建設帶來巨大風險。具體如下：

1.舉債規(guī)?？偭匡L險

由于債務種類的不同，對于地方政府的顯性債務的匯總相對要容易。但是對于地方政府的隱性債務負債額整理難度很大。地方政府債務的總量以及地方政府未來的收入能力決定著政府是否能夠償還債務，償還能力不足將導致違約風險。財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年1-12月，我國共計發(fā)行地方政府債券4.3624萬億元。截至2019年末，我國地方債務余額為21.3072萬億元，較前一年增長15.89%，低于2019年對我國地方政府總債務限額在24.0774萬億元。這意味著我國地方政府顯性債務沒有超越債務總限度，顯性債務總量能夠得到一定把控，造成債務違約的幾率相對較小。地方政府顯性債務僅是政府債務總規(guī)模的一部分。如果隱性債務并未形成財政部統(tǒng)計的債務余額，這表明其存在較大的違約風險，過多的舉債對地方政府信用產(chǎn)生巨大影響，必須要對其加以規(guī)制。

2.地方政府債務面臨償債信用風險

在2019年3月5日發(fā)布的《政府工作報告》中明確表示，增加地方政府專項債券8000億元，以防范化解地方政府債務風險。方政府對債務資金能否高效、合理的使用決定了其償債能力的大小。由于政府多數(shù)投資項目需要長期建設、投資回報周期長。在2019年國務院辦公廳印發(fā)的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》中指出：“鼓勵合法合規(guī)的融資方式，遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，做到責任與能力相適應。”如果突破地方償債能力的舉債，不僅會對地方政府信用帶來消極影響，更會影響地方經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

三、我國現(xiàn)行地方政府舉債的法律規(guī)制

（一）地方舉債立法分析

從法律位階上看，2014年的《預算法》對地方政府舉債的監(jiān)管和施行進行了多方面的完善。但《預算法》作為一部“經(jīng)濟憲法”，其內(nèi)容多數(shù)是對政府舉債行為的概括性約束。國務院、財政部以及各地方政府制定了部分規(guī)范政府舉債行為的規(guī)范文件，如2018年財政部23號文《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》等，規(guī)范化的地方政府舉債行為需要科學、有效的法律體系加以管控。

從國際經(jīng)驗來看，世界上許多發(fā)達國家都進行了專門公債立法。地方債務問題影響國家財政和金融系統(tǒng)的安全，地方對債務的治理能力影響國家的治理體系，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化道路的必由之路。

（二）地方舉債法律監(jiān)管分析

在地方政府舉債的實踐過程中，法律上的監(jiān)管主體較多，各監(jiān)督主體職能重疊，導致各機構責任不明確和責任追究無法落實，降低了各部門之間協(xié)同效率。我國對地方債務的監(jiān)管模式主要以行政監(jiān)管為主，通過采取層級監(jiān)督，限制預算口徑等方式進行監(jiān)管。由于近些年債券市場化程度不斷增高，政府融資方式與各類融資平臺相結合，必須要從法律層面加強監(jiān)管，以適應適應政府信用和債券市場化相結合的現(xiàn)實需要。從近些年來法律法規(guī)不難看出，自分稅制改革以來中央一直在通過預算法定將地方債監(jiān)管納入法治軌道。[2]

（三）中央與地方事權財權劃分

分稅制改革后，我國建立起初步的分稅制財政管理，改變了中央與地方的收入格局，對中央與地方政府的財政分派進行了較大程度的改革，此舉提高了財政收入的總量。中央的財政支出范圍相對狹窄，傾向于列舉，地方的財政支出范圍呈現(xiàn)按概括式，類似于兜底條款。[3]當下財政體制中有關地方的財力、事權得到進一步提高和完善。

四、我國地方舉債融資機制的優(yōu)化路徑

防范和化解債務風險，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）完善地方舉債立法

進一步細化完善預算法，適當增加地方政府舉債權力。《預算法》規(guī)定省級政府可以通過債券形式舉債，而市縣級政府則需要通過省級政府進行舉債。中央與地方政府之間可采用更加細致的分稅制方式解決財政管理困境，賦予地方政府更多的財政自主權。因此，首先加強法律規(guī)范的制定，通過高位階法律授予市縣級政府適當?shù)呐e債權力，做到政府舉債有法可依，實現(xiàn)舉債法定。另外，根據(jù)我國地方政府的實際情況，賦予地方一定的舉債立法權。建立地方的融資規(guī)范，允許其在法律規(guī)范下，適當?shù)倪M行變通，以建立符合我國國情地方政府舉債融資法律規(guī)范體系。

（二）建立地方債務風險預警機制

國內(nèi)外學者已經(jīng)歸納了一些國際通行的債務風險和信用評級指標，并且有具體詳盡的闡述。參考國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，從中央到地方分層級建立適合我國國情的地方債務風險預警體系和聯(lián)網(wǎng)信息數(shù)據(jù)庫，及時掌握全國各地方的債務狀況。[4]可以借鑒俄亥俄州風險預警評級模式，將我國地方政府債務按照評級指標分為“安全值”、“一般風險值”、“高風險值”、“危機值”等等級。對地方債務的規(guī)模、預算、結構等進行全方位的監(jiān)測與預估。加強對地方政府舉債融資的約束力，從源頭限制其不規(guī)范舉債行為。結合本級財政來源、公共支出水平以及現(xiàn)有債務等綜合性因素，確定該地方政府的合適舉債規(guī)模。例如，地方債務風險評級在“安全值”評級內(nèi)，地方政府可以根據(jù)自身財政需要適當舉債。達到“一般風險值”時，由上級政府、審計部門、人大等進行一般的監(jiān)督、提醒。達到“高風險值”時，則需要要求地方政府出具詳細的財政預算案，平衡收支，采取措施降低舉債風險。一旦進入“危急值”，則嚴禁地方政府舉借新債，宣布地方財政陷入危機，首先化解財政危機。

（三）完善信息披露制度

地方風險預警機制的建立離不開地方政府及時準確的進行信息披露，規(guī)范地方發(fā)債行為是保證地方發(fā)債制度推行的前提。在我國，2018年《預算法》雖然規(guī)定各級政府應當制定本級年度預算案，對舉借債務情況進行說明，但預算案僅是年度財政收支的草案，對于地方政府財政的隱性債務等重要信息的披露，法律并沒有做出明確規(guī)定。對于地方政府隱性債務，可以參照《證券法》關于信息披露制度的設計，對于披露的內(nèi)容應當及時、準確、完整、真實，保證舉債的科學性，披露內(nèi)容應當包含舉債的方式、債務總額、用途、利率確定方式、擔保狀況、償還方式等方面。拓展披露方式，如報刊登載、網(wǎng)站公告等。不僅行政責任是其違規(guī)的監(jiān)督方式，民事責任和刑事責任也是必要的處罰手段。

（四）地方財權與事權相統(tǒng)一

各級政府間財政收支的劃分自當以其間之事務劃分的結果為基礎，并以事務之執(zhí)行結果為標準，稽核各級政府間之財政績效。[5]《預算法》第十五條規(guī)定：“國家實行中央和地方分稅制”。具體的分稅制未作詳細規(guī)定，實踐中分稅制的規(guī)定和施行由國務院頒布和施行。這使得分稅制的落實趨向于中央對經(jīng)濟的宏觀調控，不結合地方實際，將不能滿足地方財政的收支平衡。中央與地方財權與事權的配置要以地方財力與事權相匹配為目標，在難以實現(xiàn)以事權定財權的情況下要變革既有的地方財權配置原則，逐步由量入為出過度到量出為入。[6]對此應當制定專門的財政收支劃分法，細化中央與地方財政收支標準。在立法時應當充分考慮地方事權的需要，地方政府走在維系社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展的最前沿，地方發(fā)展的需要是導致地方債務擴大的重要原因。中央與地方政府財政收支的劃分是解決地方債務風險的重要基石，[7]這一問題不能得到有效解決，地方債務風險將難以化解。

我國現(xiàn)代化建設是一個長期的過程，需要不斷地資金投入和制度完善。地方政府的合理舉債能推動我國城鎮(zhèn)化建設，對舉債活動從法制層面不斷優(yōu)化其路徑將是必然要求。針對我國地方政府舉債特點，在實踐上從立法、監(jiān)督機制等方面進行優(yōu)化，營造良好的地方政府舉債制度。