雄安新區電力設施遷改工程項目“階梯式”審計的實踐探索

扈國維 黃生軍 陸曉紅

[摘要]電力設施遷改是一項重要的電網建設工程項目，它不同于傳統的電網新建工程項目，存在更多的管理難點和審計風險點，國網雄安新區供電公司按照審計相關規定要求，充分考慮雄安新區的實際情況，創新構建“階梯式”審計風險分析模型，開展審計風險分析，取得了一定成效。

[關鍵詞]電網企業? ?遷改工程? ?“階梯式”審計

一、背景

建設雄安新區是千年大計、國家大事。從長遠規劃來看，雄安新區電網要經歷全電壓等級建設的過程，即完成從現狀電網到過渡電網再到目標電網的發展建設。目前，雄安新區正處于大拆大建階段，舊電網拆除任務比較繁重，并且電網建設與道路、管廊等不同行業存在有限空間、時間交叉并行建設，相互影響頻繁。

無論從貫徹落實黨和國家重大政策決策部署還是從加強企業內部管理來看，加強對電力設施遷改工程項目的審計都是必要的，具有重要意義的。

從企業內部審計視角來看，電力設施遷改對于電網企業來說是一類極具特殊性的工程項目，具有政策性強、涉及主體多、點多面廣線長、管理情況復雜、風險來源復雜等諸多特點。

二、雄安新區電力設施遷改工程項目“階梯式”審計的實踐

國網雄安新區供電公司（以下簡稱公司），堅持服務雄安新區發展建設和公司高質量發展的雙重目標導向，在傳統電網工程項目審計管理基礎上，充分考慮各種內外部風險，同時結合實際情況和內部審計實踐，創新構建了“階梯式”審計風險分析模型，主要按照風險的不同來源、風險的高低程度兩個維度，從政治風險、形象風險、制度風險、資金風險、基礎風險五個層面進行分析（見圖1），開展審計風險識別，取得了審計風險易識別、無遺漏、條理性強、提出的風險防控措施針對性強等一系列效果，為公司更好服務雄安新區發展筑起了一道廉潔屏障，具體做法如下。

（一）風險識別

1.政治風險。在改革發展過程中，找不到、找不準發展與風險的平衡點，一味強調發展或一味強調風險防控都是危險的。沒有風險防控作保障的發展談不上高質量發展，發展過程和結果都會暴露出很多隱患和問題;過分強調風險防控又極易成為雄安新區高質量發展的羈絆和桎梏。能否堅持做到黨建引領，站在什么樣的高度看待電力設施遷改工程項目，如何處理好發展與風險的關系，這些都是雄安新區電力設施遷改工程中最大的風險點，也是審計應當關注的重點。

2.形象風險。無論是從管理流程的上游還是管理流程的下游來看，電力設施遷改工程項目都要與政府及其相關單位、遷改申請方、設計、施工、監理等多個單位進行有效對接，還要對因停電涉及的廣大電力用戶履行充分告知義務。在這個過程中，公司對政府政策的解讀能力和執行力、對內部制度的合理性和執行力、與外部單位簽訂合約等行為的執行力和流程的合規性、優質的服務能力、作為社會公用事業單位的公益性和央企擔當能力都是重要的審計內容，這些方面出現問題都將影響公司的企業形象，都會損害國家電網公司作為中央企業中流砥柱、服務于民的企業形象。

3.制度風險。目前，公司組織開展電力設施遷改工程的制度依據主要分為內外兩個方面。

從內部來看，國家電網公司暫無明確的電力設施遷改工程管理辦法，雄安新區電力設施遷改工程只是依照國家電網公司工程建設管理相關的通用制度和國網河北省電力公司發布的《關于明確電力實施遷改工作有關要求的通知》（以下簡稱《通知》）來開展，兩者的適用性相對有限，特別是《通知》為2014年發布實施，早于2017年雄安新區成立三年時間之久，很多實際情況未能考慮進去;而在2020年初補充下發的相關通知要求，在完整、全面、細致、具體、明確等方面都存在一定的局限性。

從外部來看，公司主要以雄安新區政府2019年頒布的電力設施遷改實施意見和后續發布的相關工作通知要求作為制度依據來開展相關工作，雖然制度更新跟進相對較快，但是由于政府出臺的實施意見、通知要求受眾相對宏觀，涉及面廣，有些條款未能充分考慮公司的實際情況與管理的細節之處，存在一定優化空間。

總體來看，雄安新區電力設施遷改工程項目本身具有資金量大、時間緊、任務重的特點，常規的遷改工作流程并不能滿足這些要求，同時由于雄安新區整體發展建設速度快、不同類型的新情況不斷發生，因此需要對各類制度的健全性、管理流程進行審計，及時發現問題，提出制度流程優化、完善的審計建議，據此防控遷改工程項目資金安全、基礎管理等多種風險的根源出現。

4.資金風險。資金安全是一家企業生產經營發展是否存在風險的重要標志，一直也是審計關注的重中之重。電力設施遷改工程項目的資金風險主要來自收支兩個方面。

從資金收入方面來看，傳統電網新建工程項目是由公司系統自有資金投資，然而電力設施遷改工程項目的資金來源則是政府及相關單位或者其他遷改申請方的補償款。審計過程中需要重點關注與申請方的合同約定內容，尤其是加強對付款金額、付款方式的審計，補償款到賬滯后和由此引起的單體項目墊資是資金收入方面存在的重大風險。

從資金支出方面來看，風險點主要集中在是否能夠按照合同約定，按時、足額向設計、施工、物資、監理等相關單位付款，特別是國務院于2020年頒布了《保障中小企業款項支付條例》，國家對機關、事業單位、大型企業從中小企業采購貨物、工程、服務，都提出了明確規定和要求。因此，在審計中，要對各類資金支付的合理性、及時性進行審計，及時發現資金支付過程中存在的問題。

5.基礎風險。在基礎管理上，電力設施遷改工程項目審計過程中需要重點關注以下四個方面內容：（1）招投標方面。是否存在違反招投標法、合同法及相關法律法規的行為;是否嚴格執行公司系統招標采購及非招標采購的相關規定，程序是否合規，是否公開、公平和公正，重點關注服務類框架招標方式、主網及配網協議庫存匹配方式、EPC總承包模式、特殊應急項目“專車”批次等采購方式;是否存在應公開招標而違規采用其他方式采購的行為;是否嚴格執行中標結果。（2）物資管理方面。物資出、入庫管理控制是否有效;優先調撥程序是否符合業務流程要求，供應商寄存物資是否存在監管不力，造成物資流失;工程退料是否及時辦理;廢舊物資處置是否規范。（3）建設管理方面。項目是否按期開工、已開工項目的建設手續是否辦理完畢，重點關注項目開工前是否取得雄安新區規劃建設局的路徑批復，是否取得雄安新區改革發展局的工程造價評審報告;施工單位是否具備相應的資質;是否存在工程轉包、違規分包;是否按設計進行施工，設計變更手續是否齊全;項目是否按期完工，是否履行竣工驗收程序，是否按期投產使用。（4）檔案管理方面。是否存在竣工圖紙缺少施工、監理等相關單位簽章，設計詳圖缺失，施工方案描述不準確，過程資料經過涂改，監理日志與施工日志工程量描述不一致等資料管理不規范的情況。

（二）風險防控措施

針對電力設施遷改工程項目“階梯式”審計中發現的各類風險隱患，可以從以下五個方面實行風險防控措施：

1.提高政治站位。當前，我國正值“十四五”開局之年，也是雄安新區起步發展的第五年，是非常重要的起步階段。雄安無小事，事事連政治，要認真領會，貫徹實施《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》，牢牢把握北京非首都功能疏解集中承載地這一發展定位。

電網基礎建設是雄安新區發展的重要保障，站在“講政治”的高度來管理電力設施遷改工程項目，這對于電網企業自身甚至雄安新區發展大局來說，都是順應時代潮流的，也是必須的。

創造“廉潔雄安”是打造推動高質量發展的全國樣板、建設現代化經濟體系新引擎的重要保障。沒有黨建引領或者把黨建引領僅僅當作一種裝飾，“廉潔雄安”就無從談起，電力設施征拆遷改工程項目也注定不會成功。公司需堅持黨建引領，要正確看待發展中出現的各種矛盾問題，統籌好局部與整體、當前與長遠的關系，充分認識建設“廉潔雄安”的重大現實意義，改革創新體制機制，建設完善基礎設施，提供優質公共服務，發揮好電網企業“橋頭堡”“排頭兵”作用。同時還要充分正視和處理好公司內部“發展與風險”“審計監督與服務”兩組關系。

2.加強對外溝通協調。要明確公司內部與政府及相關單位、遷改申請方直接接洽的業務環節和責任單位。如果遷改規模較大，經過公司“三重一大”等相關決策程序后，可成立遷改工程項目領導小組，負責與政府等外部單位的對接、與公司內部各部門之間的溝通協調工作。需要注意的是，要理清領導小組與各部門的職責關系，防止出現互相推諉扯皮的情況。

對因電力設施遷改引起的用戶遷址、計量點變更等相關工作，要嚴格按照相關要求進行辦理，確保實現流程閉環管理;對因施工和配合施工引起的用戶停電要及時發布停電公告，在保證安全的前提下，加快施工進度，最大化地減少停電時間和次數，做好公司優質服務工作，充分履行好人民電業為人民的企業宗旨。

3.完善制度和規范流程。要認真解讀政府遷改工程項目實施意見，向國網、省公司提出制度需求，建議在保證合規性的前提下，在省公司即將出臺的電力設施遷改補償管理辦法中增設相應的特別條款，或者充分依托省公司遷改補償管理辦法，結合公司實際情況，有針對性制定雄安新區電力設施遷改工程實施細則，加強關鍵節點防控，分級分類施策，真正達到建立健全內控制度、優化簡化管理流程的效果，同時要建立動態跟進機制，保證在出現新情況、新問題時，能夠做到及時更新完善制度、調整優化流程（見圖2）。

無論是增設特別條款還是出臺實施細則，都要以國家電網公司工程項目管理、資金安全、物資管理、合同管理、工程審計管理通用制度等相關制度為依據，以政府規定要求為底線，在公司市縣一體化管理的大背景下，充分考慮實際，理清遷改工程實施部門與財務部、物資部等管理職能部門之間的業務與管理關系，明確職責，打破遷改工程項目相關各部門“不識廬山真面目、只緣身在此山中”的思維局限性，使其真正認清、掌握遷改工程項目管理流程，結合現有審計成果，不斷總結提煉，明確各流程環節的各類主要風險點，并有針對性提出防控措施，在此基礎上找準工作落腳點，加強制度執行剛性，實現制度風險防控落到實處。

4.堅持資金安全。要在收支兩條線的原則下，壓實資金安全主體責任，建立應收及應付款項臺賬，把控好兩條線資金安全。收入方面：加強與政府部門等遷改申請單位的溝通，及時簽訂補償合同，同時要督促雄安新區改革發展局盡快審定造價，協調遷改申請方按照補償合同或協議及時撥付補償款，在電力設施遷改工程開始施工前爭取補償款到位。支出方面：認真研讀并嚴格執行《保障中小企業款項支付條例》，制定相關措施，確保按約定將相應款項及時、足額支付給中小企業。

5.加強基礎管理。要嚴抓流程，把握本質，抓好細節，夯實基礎管理，重點做好以下三點工作：一是加強項目全過程管控。規范項目立項、可研評審、物資與服務采購管理流程，加強余物資產清理和廢舊物資處置管理，加快結決算及轉資進度，提升項目精益化管理水平。二是加強工程分包管理。杜絕轉包及變相轉包行為，以實際發生的勞務或工程量為計價依據，合理列支分包價款。三是加強造價審核管理。主動與政府委托的造價審核機構進行溝通，積極爭取其他費用列支范圍，確保造價審核結果合理準確。

三、總結

國網雄安新區供電公司堅持黨建引領，堅持服務和監督并重，以風險為導向，充分挖掘內外部風險，開展電力設施遷改工程項目審計管理及其他電網建設工程項目審計。同時，針對審計發現的問題，明晰風險源頭、類別和等級，明確相關責任，有針對性地提出防控措施。

（作者單位：國網雄安新區供電公司，郵政編碼：071700，電子郵箱：395747100@qq.com）