排污許可證后監管問題分析及對策研究

徐吉(江蘇省張家港保稅區安全環保局，江蘇 張家港 215634)

0 引言

生態文明建設一直以來都受到黨中央和國務院的高度重視，近年來更是提出了以排污許可制為核心的環境污染監管體系。隨著排污許可制的不斷實施和發展，該制度已形成了一定規模，同時也建立了一套排污許可證信息管理平臺，實現了排污許可工作的全覆蓋。但受到各地環境等因素的影響，現階段排污許可證后監管仍然存在漏洞。

1 排污許可證后監管的主要問題

1.1 證后監管基礎薄弱

證后監管是實現排污許可制度的必要條件。國內排污許可管理仍存在監管基礎薄弱問題。首先，排污許可管理內容還不滿足全覆蓋管理目標，只包括《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的一些污染物，而一些隨著社會發展產生的新型廢物和污染物卻沒有收錄其中；其次，在執行排污許可時，沒有按照相關規定和要求來進[1]。例如在進行許可證審核的時候，審核部門沒有做好現場實際排污情況的調查，只是通過紙質文件和材料進行審查，這種審核方式雖然提高了審批效率，但卻容易產生材料與實際不符的現象，為后續監管工作增加困難；再次，監管報告與臺賬記錄不規范，在證后監管當中，臺賬監管報告是監管工作的根本和基礎，但目前在落實上還存在很大問題，監管工作仍然達不到要求。

1.2 監管意識和能力不足

目前，環境保護部門的監管意識和能力還不夠，在排污許可審核階段，執法部門沒有有效參與，很多監管人員能力有限，不具備專業知識，缺乏排污工作經驗。首先，部分地方執法部門對排污許可制度在環境污染體系中的重要性不夠明確，缺少管理經驗，在執法思維和行動上缺乏規范；其次，部門執法人員能力不足，其專業知識和能力無法滿足當前排污許可監管要求；再次，監管工作不到位，直接影響排污許可證的權威性，監管意識不到位，直接讓排污許可監管工作變的困難。

1.3 缺乏系統的操作性指導和規制

排污許可依證進行監管有一定的技術性，涉及信息和內容廣泛，導致監管工作缺乏系統的操作性指導和規制。首先，在證后監管過程中，管理制度還不夠完善，監管執行方法、流程和內容缺少系統規范；其次，在整個排污許可的證后監管工作中，缺乏技術性指導，很多部門監管內容和技術存在著較大差異，不僅技術能力薄弱，行業經驗也較少，導致證后監管工作在實施過程中無法有效開展；最后，排污許可現有的達標標準和規定不一致，影響監管效果。排污許可制度證后監督管理體系如圖1所示。

圖1 排污許可制度證后監督管理體系

1.4 管理制度未形成有效監管合力

排污許可證制度的管理是需要一定的制度和體系的，但是目前我國整體的生態環境保護和監管部門還沒有形成一定的規模和體系，制度相對落后，無法形成監管合力。主要表現在以下幾個方面：一是，排污許可證的審核部門不參與監管工作，而監管部門的工作也對許可證的審核和頒發流程也不夠了解，這使得發證和監管兩個部分脫節，加大了證后監管工作的難度；二是，目前許可排放的最大限度的確定是依靠污染物的排放標準來決定的，但是由于不同行業之間的標準不同，很多排放標準無法與排污許可的相關要求所匹配，這就給監管帶來很大的困難；三是，信息平臺的不夠完善，使很多排污許可的數據缺乏整理和分析，在審核和監管的時候出現重復申報和監督的問題，信息數據無法共享；四是，污染源的監督和檢測無法支撐證后監管工作，雖然目前很多監管工作已經可以獲得一定的數據，但是這些是數據不夠充分，無法確定問題的目標，從而導致排污許可證的管理機制出現漏洞。

2 解決排污許可證后監管問題的策略

2.1 夯實依證監管執法基礎

(1)相關管理部門要盡快出臺環境要素排污許可相關的規范和文件，將工業固體廢物和土壤防治要求納入到許可制度當中。

(2)立法不僅要完善環境保護法，盡快將一些新型的污染物加入到管理范圍當中，例如噪聲、海洋污染、溫室氣體等。

(3)要完善排污許可證分類管理名錄，根據社會的發展不斷優化分類，提升行業管理范圍，對于已經頒布的相關管理規定、排污許可規范、環境檢測技術、環境污染防治要求等政策和文件要不斷進行改進和完善，優化管理細則，明確管理內容。

同時要出臺一些排污許可相關的指導性文件，幫助審核和監管部門進行許可證審核和監管的工作，提升許可證審核、執法監管和臺賬記錄等工作的質量和效率。

2.2 筑牢依證監管支撐體系

在證后監管的體系中，相關的技術指導、建設經費和人員保障是非常重要的[2]。基于此，要做到以下幾點：一是，相關部門要盡快出臺指導性文件，明確許可證審核與證后監管相關部門的工作內容、工作要求、工作流程和執法監管內容，將各個部門的工作落實到實處；二是，對于一些排污量過大的行業，要確定好執法和監管的指南，明確各個環節中執法人員的工作內容和要求，最好明確不同排污許可分類的標準劃分和執法尺度；三是，要明確排污許可技術規范中各項指標的計算方法，并制定相關的標準和規范，通過完善的體系和制度確保證后監管工作的質量。

2.3 構建依證監管長效機制

依證監管的工作過程是建立在常態化和周期化的工作機制基礎之上的，因此在構建監管機制的時候，首先要做好監管執法的工作計劃，監管部門要制定月度、年度的監管計劃，對一些重點行業做好定期的抽查和年檢。例如對于一些重點流域、制造行業要進行不定期的抽查，并做好日常的檢查，建立監管的長效機制；其次，要做好各部門之間的聯動，許可證審核與監管工作要做好流程的設計和規劃，制定相關的指導文件，并由上級部門監督執行。例如省級監管部門要發揮出指導作用，做好排污許可證后監管的帶頭工作，組織和做好規劃和監督管理。市級部門要根據省級的指導意見和規劃，做好證后監管工作的落實和實施。許可證審核部門要做好證前的實地考察和勘測工作，執法和監管部門要做好監管工作的實施；再次，不同的工作部門之間要做好溝通和信息共享，以便在不同的環節發現問題及時上報和溝通，從而盡快的解決問題。

2.4 深化制度銜接和協同管理

各級監管部門要以排污許可證制度為核心和基礎，在進行證后監管的同時，抓好協同管理工作，使證后監管構成合力[3]。首先，各級監管和管理部門，要將排污許可證制度與生態環境管理等制度結合起來，進行有效的銜接，做好系統的聯動。同時，要不斷創新和完善管理制度，對一些固定的污染源和排污工作做好周期性的管理。要做好排污信息的統計和整理，對各項指標和數據做好資源整合和共享，將排污信息數據與環境保護、污染源排放清單編制、排污權交易等工作融合起來，盡量減少由于數據導致的監管工作漏洞；其次，要做好監管企業的征信信息統計，將排污許可的相關信息，納入到企業信用體系當中，通過征信信息進行企業的監管和約束，并使其承擔相應的的責任；再次，要大力推動社會監督和管理，通過監管、排污信息的公開，使社會大眾參與到排污許可證制度的建立和監管當中，加強社會宣傳，激發大眾參與的積極性，通過社會監督做到協同管理，從而提升排污許可證制度的完善和管理。

3 結語

隨著環境執法人員依證監管意識的加強和技術支撐體系的完善，再綜合運用執法監測、核查臺賬、審查自行監測數據和執行報告等手段開展全過程依證監管，全面規范排污單位排污行為成為現階段推動排污許可制度發展的前提。未來還要提高思想認識，夯實執法監管基礎、構建長效機制、做好體系支撐、深化協同管理，最終形成一套完整的排污許可證后監管體系，促進生態環境的建設。