解決“三難”困境讓超齡農民工“老有所依”

姜雪

我國已經全面建成小康社會，正在向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。農民工是全面建成小康社會的重要部分，應充分共享全面小康的成果。但是當前，我國不僅面臨著農民工老齡化問題，更面臨著超齡農民工“老無所依”的問題，生存難、就業難、權益保障難的“三難”困境是導致他們“老無所依”的關鍵問題，從短期看，這些問題對養老、就業、工傷等制度提出新課題，影響構建新發展格局;從長期看，既影響我國全面建成小康社會的成色，也會對推進共同富裕形成阻礙。為此，應統籌謀劃，既要立足當前，抓住超齡農民工“三難”困境的癥結，又要放眼長遠，阻斷未來老齡農民工可能面臨的困境，為我國全面建成社會主義現代化強國奠定基礎。

一、超齡農民工面臨“生存難”

當前，我國有近3億農民工群體，其中50歲以上占比為26.4%，較2019年提高1.8個百分點，總規模超過7500萬人。但這些第一批大規模進城的50歲以上高齡農民工大多已到退休年齡而不能頤養天年，養老又養小、生存壓力大是橫亙在他們面前的首要生存難題。

一是超齡農民工社保參與率低。截至到2020年6月底，全國只有6375萬農民工參加企業職工養老保險，占全體農民工的比重僅為22%，這其中，高齡、超齡農民工社保參與率更低。一方面，用工方為規避用工成本以及最大限度追逐利潤和效益，很多企業選擇不為農民工投保城鎮職工基本養老保險，尤其是一些縣鄉為了招商引資，對這些現象睜一只眼閉一只眼，作為招商引資的優惠政策吸引資本入駐。調研中了解到，一些鄉鎮的企業為了逃避繳納職工養老保險，與當地政府“合作”，對有意向繳納職工養老保險但并非在職的當地居民“出售”職工養老保險名額。另外，建筑行業、低端服務業由于流動性較大，用工成本占其企業運營成本較高，為員工繳納社保的比例更低，一些建筑勞務公司僅為員工購買工地意外險，沒有其他任何保險。另一方面，高齡、超齡農民工缺乏繳納養老保險的意識，養老保險跨省轉移接續成本高進一步降低繳納養老保險意愿。一些農民工認為繳納的養老保險，若干年后才能領取到養老金，當下看不見也摸不著，不如直接發放工資更為實惠。在大城市繳納的養老保險水平較高，但是回家后只能領取到當地相對較低水平的養老金，更不劃算。調研中，在天津工作十年之久的老張反映，一直按照天津較高的水平繳納養老保險，因為戶口在老家，如果政策不變，再過幾年退休后回到老家東北，只能按照老家的水平領取養老金，實在是不劃算，不如當初直接領工資了。老張表示，身邊有一些工友面臨同樣的問題。

二是超齡農民工養老保障水平低。“留不下的城市，難以回去的農村”成為大部分超齡農民工面臨的養老困境。一方面，超齡農民工屬于較早出去打工的一批農民工，受教育水平和技能水平均相對較低，難以在城市養老。他們中的大多數只能想著能夠養活自己和家人，對自己的人生沒有長遠的規劃，因而在年老后，大部分人在城市難以立足。城市的房價、物價上漲的速度遠超工資上漲速度，沒有固定居所、沒有養老保障，使得這部分群體面臨在城市難養老的困境。調研中，在北京從事家政工作的陳阿姨表示“女兒從上學到工作一直在北京，自己也一直跟著在北京打工，先后做過服務員、小時工等工作，沒有一技之長，工作不穩定也沒有社保，收入比老家高，但是生活成本也很高，現在就等女兒孩子大點自己回老家養老”;另一方面，年老時選擇回鄉養老的農民工又面臨農村養老機構和質量低、養老金水平低的難題。當前，我國農村60歲以上人口占比23.8%，較城市高近8個百分點，城鄉二元結構導致農村養老面臨的經濟保障、健康護理和精神關愛問題遠較城市嚴峻。農村養老服務的專業化、市場化進程難度大，農村子女外出務工導致家庭養老功能更加弱化。調研中，處于蘇北的某農村，長期在村中的60歲以上老齡人口占比超過40%，年過花甲的王大爺表示，年輕的時候一直在外打工，幾年前因為歲數大加上長年累月搬磚導致身體不好，只能回家養老，每個月領取190塊錢的養老金，壓力很大。

三是農民工的代際傳遞加大超齡農民工生活壓力。社會階層流動的固化越來越明顯，這種現象在農民工中突出地表現為農民工子女成為新一代農民工的概率越來越大，這些人的子女在成家立業之后，很大概率會像父輩一樣將子女留在老家，外出打工，進一步加重了高齡、超齡農民工的生活壓力。調研中，已經年過65的秦大爺表示“年輕時自己和老伴兒外出打工，現在兒子和兒媳婦都在城里打工，養大兒子養孫子，不知道啥時候是個頭啊”。

二、超齡農民工面臨“就業難”

在巨大的生存壓力下，不少農民工不得不超齡服役。然而，由于農業產業化和規模化生產程度日漸提升，所需勞動力數量逐漸減少，疊加超齡農民工自身技能水平較低，不能較好匹配產業發展和升級所需技能，很多超齡農民工面臨“就業難”。

一是超齡農民工留城就業難。由于超齡農民工普遍沒有技術、文化水平相對較低，隨著年齡的增長和體力的下降，城市能夠提供的就業機會和自己能夠選擇的職業范圍也越來也小。一方面，以前吸納這部分群體就業的建筑業等，對超齡農民工需求在減少。從事建筑業的農民工人數和占比不斷減少，到2020年分別為5226.5萬人和18.3%，較峰值減少882.6萬人和4個百分點。傳統建筑業轉型升級，疊加行業用工不斷規范，對超齡農民工的需求在不斷減少。調研中，從事建筑行業十余年的毛先生表示，建造一幢20層的住宅樓，所需的用工數較十年前減少三分之一。建筑行業用工也在不斷規范，多地發布管理用工的通知，如，今年6月，荊州市出臺通知規定，對項目施工單位招錄60歲以上男性進入施工現場從事建筑施工作業的，責令停工整改。另一方面，超齡農民工難以融入城市新興產業。城市新興產業不斷興起，外賣、快遞、專車等，能夠吸納大量的農民工就業，但是由于文化水平有限，對這些新軟件接納能力相對較差的超齡農民工難以融入這些行業中。調研中，年近60的劉大叔表示，雖然知道送外賣、送快遞、開專車掙錢，但是自己一不會軟件，二不會開車，只能干老本行瓦工。

二是超齡農民工返農就業難。一方面，城鎮化水平的快速提升，一些農民無地可種。尤其是一些東部農村地區，大量土地被征收建工廠、擴住宅、增小產權房等，耕地被非法占用的問題遲遲不能得到有效解決。調研中了解到，蘇北某農村，15年前農民每人可承包到一畝地，現在只承包到三分地，減少超過三分之二;另一方面，隨著農業生產效率和專業化水平的提升，農業生產所需的人數越來越少。很多地方的農業生產中，老年人主要發揮的是看護功能，其生產的意義已經微乎其微。即使是一二三產業融合發展，對超齡農民工的吸納能力也極為有限。

三是超齡農民工返鄉就業難，創業更難。近幾年，資本下鄉趨勢較為明顯，大量勞動密集型制造業企業轉移至農村地區，電商直播帶貨快速發展，對吸納農村閑置勞動力起到了非常積極的作用，但對于超齡農民工的吸納則較為有限。一方面，超齡農民工難以滿足轉移至農村的勞動密集型企業對勞動力體力和年齡要求。隨著城市化的發展和產業結構升級，一些勞動密集型制造業企業和高污染高能耗的企業不斷向農村轉移，但這些企業對勞動力的體力和年齡要求相對較高。很多勞動密集型制造業企業轉移至農村的最大原因是相對低廉的勞動力。而高污染高能耗的企業轉移至農村則更需要相對年輕的勞動力。如，調研中的位于蘇北某鄉鎮的玩具廠，能夠吸納當地勞動力近千人，但是勞動強度過大，周工作時間超過70小時，這些都不是超齡農民工能夠勝任;另一方面，電商直播帶貨雖然相對輕松，能夠吸納不少閑置勞動力就業創業，但是由于其相對較高的技術含量，對超齡農民工的吸納能力則更為有限。

三、超齡農民工面臨“權益保障難”

超齡農民工就業本不易，權益保障更困難。目前，超齡勞動者尚未納入《勞動法》《勞動合同法》《勞動保障監察條例》等勞動保障法律法規的保障范圍。根據現行法律規定，對于已經達到退休年齡且已經享有養老保險待遇的超齡人員，退休后再次與用人單位形成的是勞務（雇傭）關系，不再是勞動關系，而勞動關系的建立是用人單位為個人繳納社會保險、保障勞動者一系列合法權益的前提。

一方面，超齡農民工的各項權益難以得到有效保障。雖然他們已經達到法定退休年齡，但只能享受最基本的城鄉養老保險——領取平均每月不足200元的養老金。如果沒有勞動關系，超齡勞動者在遭遇欠薪或者不給加班費后，無法要求勞動監察部門介入，也無法申請勞動仲裁;在遭遇事故傷害后，無法進行工傷認定，進而獲得工傷賠償，只能按照勞務關系，以提供勞務者受害糾紛或當地工傷保險條例的相關規定向法院提起訴訟。

另一方面，超齡農民工從事的大多是強度大、收入低，風險高、保障少的工作，進一步加大了人身和權益受到侵害的風險。與新生代農民工相比，超齡農民工大多從事勞動條件艱苦、勞動強度高的建筑業、制造業和低端服務業，這些工作一般具有穩定性差、保障水平低、技能水平低等特征。調研中，曾在本村養雞場工作的張大叔表示，今年年初，找了本村養雞場的工作，但是因為年齡較大，養雞場并未與其簽訂勞動合同，只是口頭約定工作內容和薪資水平。然而，張大叔因為工作原因受傷住院，養雞場負責人只從道義角度給予他五百塊營養費，剩余的治療費用只能自己負責。

四、切實解決“三難”困境，讓超齡農民工“老有所依”

隨著社會老齡化的加速，超齡農民工未來還會持續增長，這要求各級政府審時度勢、未雨綢繆、疏導結合，幫助超齡農民工解決“三難”困境，讓他們“老有所依”，為更好推進共同富裕奠定堅實基礎。

優化制度設計，減輕養老與養小負擔，解決“生存難”困境。摸清超齡農民工底數，對這些農民工的數量、區域分布、分類結構、養老歸宿地、生活狀況、基本保障等問題給予高度重視并結合各地情況進行部署。探索取消農民工累計繳費15年養老保險的門檻限制，同時建議國家短期內劃撥專項資金協助解決高齡、超齡農民工繳費年限不足的難題。優化養老保險制度設計必須充分考慮到并匹配農民工群體的流動性特征，建立農民工養老保險個人賬戶累加、結算、轉移支付平臺，激活分散于多地的個人養老賬戶資金。簡化農民工流動過程匯總社保繳納、轉移、繼續等環節的程序或手續，力爭“一卡在手、說走就走”。加強對企業繳納社保等勞動權益問題的監督，切實履行勞動監察職能，并將其作為重要工作納入工作考核。加強對農民工繳納養老保險的宣傳，提高農民工社保參與率。切實保護超齡農民工從宅基地和承包地獲得收益的權利，讓土地能夠成為高齡農民工養老的最后一道屏障。鞏固家庭在農村養老中的基礎作用，通過制定鄉規民約、簽署子女贍養服務協議等方式，強化家庭贍養的主體責任，營造敬老孝老良好氛圍。加強對留守兒童關愛力度，鼓勵有條件的地方設立留守兒童專項基金，保障農村留守兒童身心健康，切實減輕超齡農民工面臨的自身養老與孩子養小難題。

拓展就業渠道與提高職業技能并重，解決“就業難”困境。長短結合，解決當前超齡農民工與中青年農民工未來可能面臨的就業難題，短期看，對于繼續留守在城市的超齡農民工，勞動保障部門應該為其量身定制技能培訓課程，讓他們在老了之后仍然“一技在身”，拓寬其就業渠道。對于返鄉就業的超齡農民工，探索在縣、鄉鎮、村設立一些服務性、公益性崗位并向這些超齡農民工傾斜。從中長期看，應加強對中青年農民工技能培訓，阻斷他們若干年之后陷入“就業難”困境的可能。確立以民營經濟、中小企業為主體振興縣域經濟的思路，利用當地優勢資源，發展吸納就業能力強的勞動密集型產業和服務業。積極以創業帶動就業，解決返鄉農民工創業的資金問題，提高農民工的創業技能和創業水平。創造條件繼續加快農民工市民化，積極引導中青年農民工在中小城市落戶，除超大、特大城市外，其他城市應積極推行以經常居住地登記戶口制度。短期內無法辦理落戶的，應抓緊落實醫保異地結算、社保轉移接續、入學入托同等待遇等政策。探索通過“先租后售”、政府/企業貼息、農民自建房同等入市、房屋開發合作社等方式解決新市民住房問題，破解制約人口流動的剛性約束。

因地制宜修訂相關政策，切實保障超齡農民工權益。一些地方政府已探索擬將超過法定退休年齡人員（包括已享受和未享受機關事業單位或者城鎮職工基本養老保險待遇人員）等多種類型的非勞動關系人員納入工傷保險范圍。這樣既可以在解決企業用工難、保障低、責任大的難題，有可以解決超齡勞動者再就業的安全保障。對此，可以從國家層面對這樣的政策進行宣傳，鼓勵用工需求較大的地方出臺類似的政策，切實保障超齡農民工的權益。同時，也要鼓勵用人單位和個人積極借助保險機構等渠道來盡量緩解超齡農民工權益保障困境。

（作者單位：國家發展改革委經濟所）