未來一段時期促進生態退化地區振興發展的重點舉措

劉崢延

從總體上看，我國生態環境仍很脆弱，生態系統質量和功能不高，生態安全形勢依然嚴峻，生態退化的趨勢尚未得到根本扭轉。加大對生態退化地區的扶持力度，促進生態退化地區振興發展、綠色發展，是全國同步實現現代化和建設“美麗中國”的重要支撐。當前，需要盡快劃定生態退化地區的范圍，進一步明確發展思路，強化重點任務實施，推進體制機制改革創新，保障扶持政策和資金，扎實推進生態退化地區振興發展。

一、生態退化地區范圍的初步考慮

生態退化地區是我國具有重要生態功能的地區由于人類活動造成了生態系統要素不斷減少、生態功能不斷退化、生態面積不斷萎縮、生態產品供給不斷減少的地區。其主要類型包括沙漠化地區、石漠化地區、水土流失地區和凍融侵蝕地區等。同時，建議在劃定時要兼顧當地經濟社會發展水平和所在省份的發展程度綜合評判。

本研究以重點生態功能區為基礎，結合《全國生態功能區劃》中生態敏感性評價結果、《全國主體功能區規劃》中生態脆弱性評價結果和學界研究成果中生態脆弱區空間分布，參考全國生態脆弱區重點保護區域的劃定，選擇重點生態功能區中生態敏感度高、生態脆弱度高的地區劃為我國生態退化地區。

生態退化地區規劃范圍共涉及三江源草原草甸濕地生態功能區、甘南黃河重要水源補給生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、大別山水土保持生態功能區、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區、塔里木河荒漠化防治生態功能區、科爾沁草原生態功能區、渾善達克沙漠化防治生態功能區、阿爾金草原荒漠化防治生態功能區、陰山北麓草原生態功能區、藏西北羌塘高原荒漠生態功能區、武陵山區生物多樣性與水土保持生態功能區、呼倫貝爾草原草甸生態功能區、三峽庫區水土保持功能區，共14個國家重點生態功能區域。此外，建議將遼河、黃河、長江、珠江等濱海三角洲濕地和渤海、黃海、南海等濱海水陸交接帶納入生態退化地區范圍。

二、生態退化地區發展現狀特點

生態退化地區主要是由于人類活動的干擾，生態退化與貧困往往相伴而生，我國正在逐步加強生態空間管控，持續推進生態修復和建設重大工程，并在不適宜人類生存的生態退化地區開展了生態移民搬遷工程。

（一）經濟社會發展水平較低

生態空間對開發建設有嚴格管控要求，而生態退化地區往往基礎設施歷史欠賬多，公共服務能力落后，發展任務繁重。國家重點生態功能區為保護生態環境喪失了大量的發展機會，導致大多居住在國家重點生態功能區的居民成為“生態貧民”。通過對比分析發現，我國重點生態功能區與貧困縣重合率較高，全國有436個縣既是生態功能區又是貧困縣，重點生態功能區縣中有64.5%是貧困縣，而貧困縣中有52.4%是重點生態功能區。既是重點生態功能區又是貧困縣的比較集中的地區分布在青藏高原、陜甘寧地區和西南地區。

（二）生態空間管控逐步加嚴

《全國主體功能區規劃》將重點生態功能區規定為限制和禁止開發地區，限制或禁止進行大規模高強度工業化城鎮化開發。后來在主體功能區管控基礎上，我國又出臺了包括生態保護紅線政策在內的國土空間管控政策。目前全國已基本完成生態紅線劃定，正在對劃定結果進行優化調整，即將形成生態保護紅線全國“一張圖”。國家公園體制試點穩步推進，逐步建立以國家公園為主體的自然保護地體系，國家級自然保護區增加到474處。每年開展針對自然保護地的“綠盾”專項行動，深入實施自然保護區監督檢查專項行動，嚴格加強自然保護地管控。

（三）持續實施生態修復和建設工程

我國地域類型復雜、生態環境脆弱、人地矛盾突出，沙漠化、鹽堿化、水土流失等生態環境問題的類型多、范圍廣、影響大。截至目前，全國已經實施了京津風沙源治理工程、沿海防護林工程、長江防護林工程、珠江防護林工程、平原農田防護林工程、太行山綠化工程、石漠化綜合治理工程、綠色通道工程、濕地保護與恢復工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程、三江源生態保護和建設工程、重點地區速生豐產用材林基地建設工程、林業血防工程等16項世界級重點生態工程。全國森林面積達到42.62億畝。盡管生態修復和建設工程取得了一定成效，減緩了生態退化進程，但生態退化的惡化趨勢仍未得到根本扭轉。

（四）開展了較大規模的生態移民搬遷

生態移民搬遷屬于易地扶貧搬遷的一部分，我國需搬遷的建檔立卡貧困群眾約三分之一居住在深山石山、邊遠高寒、荒漠化和水土流失嚴重地區及水土、光熱條件難以滿足農業生產需要或不具備基本發展條件的地區。1983年，中國政府就針對“三西”地區嚴重干旱缺水和當地群眾生存困難的情況，探索實施“三西吊莊移民”扶貧。2001年，在內蒙古、貴州、云南、寧夏4省（自治區）開展易地扶貧搬遷試點，隨后又陸續擴大到全國17個省（自治區、直轄市）。2001年至2015年，全國累計安排易地扶貧搬遷中央補助投資363億元，支持地方搬遷貧困群眾680多萬人，“十三五”時期實施易地扶貧搬遷僅千萬人。

三、未來一段時期生態退化地區振興發展的重點任務

未來一段時期，應以生態退化嚴重的內蒙沙漠化防治區、黃土高原水土保持防治區、西南喀斯特石漠化防治區作為主戰場，有效遏制生態退化的趨勢。政策和資金要適當向經濟社會發展相對落后地區傾斜，幫助其夯實綠色發展的基礎條件，補齊高質量發展短板。將生態退化地區建設成為國家生態安全的核心載體、生態經濟發展實驗區、人與自然和諧發展區和生態產品價值實現的探索區。把提升優質生態產品供給能力作為生態退化地區振興的主要抓手，實施一批生態修復重大工程，加快補齊基礎設施和公共服務發展短板，發揮生態地區比較優勢，培育發展生態特色產業，探索走出一條生態優先、綠色發展的新路子。

（一）提升優質生態產品供給能力

劃定并嚴守生態保護紅線。對生態保護紅線方案進行優化調整，將生態保護紅線落實到地塊，明確生態系統類型、主要生態功能，通過自然資源統一確權登記明確用地性質與土地權屬，形成生態保護紅線全國“一張圖”。在勘界基礎上設立統一規范的標識標牌，確保生態保護紅線落地準確、邊界清晰，完成生態保護紅線劃定和勘界立標。將生態保護紅線作為相關綜合決策的重要依據和前提條件，履行好地方保護責任。建立目標責任制，把保護目標、任務和要求層層分解，落到實處，各有關部門要按照職責分工，加強監督管理，做好指導協調、日常巡護和執法監督。發揮生態保護紅線對于國土空間開發的底線作用，生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。

開展生態保護與修復。實施生態保護與修復重大工程，以縣級行政區為基本單元制定實施生態系統保護與修復方案，深入開展山水林田湖系統性保護修復試點工程。優先保護良好生態系統和重要物種棲息地，建立和完善生態廊道，提高生態系統完整性和連通性。分區分類開展受損生態系統修復，采取以封禁為主的自然恢復措施，輔以人工修復，改善和提升生態功能。按照陸海統籌、綜合治理的原則，開展海洋國土空間生態保護紅線的生態整治修復，重點加強生態保護紅線內入海河流綜合整治。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系。提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發展規劃，正式設立一批國家公園。完成自然保護地勘界立標并與生態保護紅線銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單，構建統一的自然保護地分類分級管理體制。健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優化，完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度，提升自然生態空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。

（二）完善基礎設施建設

有序實施生態移民工程。對有條件的地區逐步推進生態移民，推動人口適度集中安置，降低人類活動強度，減小生態壓力。利用經濟價值高、區位優勢突出的中心區、功能齊全的城市規劃區土地搬遷群眾，合理規劃布局安置區業態，在產業園區、商貿城、物流城等發展空間大，能激發搬遷戶內生發展動力的區域安置。落實搬遷群眾就學和就醫問題，銜接遷出地和遷入地低保、醫保和養老保險等問題。搬遷群眾遷出后，閑置、廢棄的農村集體建設用地及騰出的宅基地，根據實際情況大部分轉化為生態用地用于生態保護和修復，在不影響生態環境情況下，少部分土地通過土地指標增減掛鉤，產生的相應收益用于支持易地扶貧搬遷及遷出群眾后期生活保障、生產發展。

加強生態退化地區基礎設施建設。在生態退化地區的基礎設施建設在規劃設計時應充分考慮保護生態系統的整體性和完整性，盡量減少對生態環境的負面影響。在生態退化地區居民集中分布地區加強市政設施建設，補齊規模小、功能弱、布局散的短板，增強城鎮綜合承載能力和公共服務能力。結合生態退化地區的人口分布、城鎮體系、產業布局、生態環境等因素，加強水資源控制工程、跨區域調蓄水工程和節水改造工程等水利工程建設，推進區域內骨干電網升級改造，合理規劃布局能源通道，加快推進新一代信息基礎設施建設，全面提升基礎設施支撐水平。

健全防災救災體系。在生態退化地區重點加強氣候、水文、地質等災害預防預警能力，加快災害監測地面網站基礎設施建設和突發事件預警信息發布系統建設，提高自然災害早期預警、風險信息共享及發布能力，提高災害預警信息發布的準確性、時效性和社會公眾覆蓋率。開展生態退化區災害風險隱患與減災能力普查，建立災害風險數據庫，形成支撐自然災害風險管理的全要素數據資源體系。

（三）推進“生態+”產業發展

探索“生態+”產業新業態。充分挖掘利用農業多種功能，大力推進水中經濟、林下經濟、山上經濟等農林牧漁產品發展模式，加快發展農業觀光體驗、電子商務、文化創意等新產業、新業態，不斷發掘產業附加值。推進生態與健康、旅游、文化、休閑的融合發展。深化旅游業改革創新，依托大景區，大力挖掘歷史傳承、人文題材，把美麗鄉村旅游、紅色旅游、節慶旅游、運動休閑、養生保健、“農家樂”“民宿”等串點成線、連線成面，配套發展導游、餐飲、購物等服務業，通過生態旅游業實現帶動多產業發展。積極推進生態產品全產業鏈建設，按照縱向延伸、橫向聯結的思路，引入和培育龍頭企業等產業鏈的核心組織，通過股權、品牌、戰略合作等途徑鏈接產業鏈各節點，推進一二三產融合發展。

做強區域生態產品公用品牌。加強生態產品品牌建設，提高品牌整合力度，推進綠色產品品牌標準化建設，把小品牌、散品牌、弱品牌整合成區域性生態產品大品牌，形成規模優勢，統一標準、統一要求、統一宣傳，擴大品牌知名度和影響力。加強品牌安全監管，堅持源頭治理、標本兼治、綜合施策，著力構建質量追溯制度、企業誠信機制、質量監管體系“三位一體”的安全監管模式。倒逼生產經營方式轉變，推動產業可持續發展。建設生態產品標準認證標識體系。構建統一的綠色產品標準、認證、標識體系，實施統一的綠色產品評價標準清單和認證目錄，健全綠色產品認證有效性評估與監督機制，加強技術機構能力和信息平臺建設。

（四）完善有利于“外遷內聚”的基本公共服務體系

提高基本公共服務統籌層次。提高中央和省級財政向生態退化地區轉移支付力度，轉移支付資金重點支持提升生態退化地區公共服務水平，提高基本公共服務統籌層次，各級各部門完善企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，盡快實現養老保險全國統籌。完善基本醫療保險制度，不斷提高基本醫療保險統籌層級。鞏固完善義務教育管理體制，增加中央財政對義務教育轉移支付規模，強化省、市統籌作用。

以生態公益性崗位為抓手提高就業水平。加大生態公益崗位的扶持力度，推動生態保護與扶貧就業相結合，適度擴大生態公益行崗位規模，明確生態公益性崗位中央和地方事權財權分配機制，提高生態公益崗位收益保障水平，將生態公益性崗位向零就業家庭、困難家庭傾斜，加強就業困難人員就業援助，提高就業水平。全面落實小額擔保貸款、崗位補貼、社保補貼、培訓補貼、稅費減免等扶持政策，重點支持城鎮失業人員、失地農民和返鄉農民工、大中專畢業生和轉業退伍軍人自主創業。加強培訓基地建設，建設高級技能人才培訓基地，構建技能人才培訓網絡。實施農民工職業技能提升計劃和免費職業培訓行動，提高就業基本能力。建立失業調控長效機制，防范和化解失業風險。

優化公共服務空間布局。通過易地搬遷實現人口外遷內聚，加強居民聚集區公共服務水平，通過公共服務布局引導人口布局改善，降低對生態系統的干擾，提升居民生活質量。推進城鄉義務教育均衡發展和各類教育協調發展，進一步提高教育教學質量。鼓勵普惠性幼兒園發展，加快實施學前教育推進工程。按照人人享有基本醫療衛生服務的目標要求，構建健康促進新模式，加快完善基層醫療衛生服務網絡。規劃建設加強疾病防治、婦幼保健、愛國衛生等公共衛生服務，加強重大傳染病防治，提高衛生監督、應急救治、食品安全風險監測和突發公共衛生事件應急處置能力。

四、對策措施

加快建立生態產品價值實現機制，圍繞完善市場化多元化生態補償機制、建立生態產品市場交易機制、建立“生態+”產業市場規范制度等方面加強對生態退化地區的政策扶持。

（一）完善市場化多元化生態補償機制

加大重點生態功能區轉移支付力度，結合生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點完善補償標準，提高草原獎補標準，向公益林補貼標準看齊，充分考慮成本上升因素提高造林等生態建設工程補助。推進橫向生態向補償，綜合考慮生態產品供給地區的生態產品質量、付出的生態保護成本和損失的發展機會成本等因素，完善測算方法，建立橫向生態保護補償標準體系。進一步合理配置生態補償資金，提高資金使用效率，建立獎懲分明的激勵約束機制，對生態保護任務完成較好、生態產品質量提升的地區加大補償力度，除資金獎勵外，還可以在基礎設施建設、公共服務供給等方面提供政策性傾斜;對于生態產品質量下降的地區，則不予補償或扣減資金，更加合理的分配補償資金，提升生態補償效果。

（二）建立生態產品市場化交易機制

明確自然資源產權，遵循市場經濟規律和市場機制原則，通過產權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等方式，促進生態產品權益的市場交易。從自然資源產權的角度來看，主要是確定各類轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能歸屬。從環境產權角度來看，主要是合理開展環境產權的初始分配并建立統一規范的市場。大力發展綠色信貸，支持以林權、水權等資源類權益和用能權、碳排放權、排污權等環境類權益作為抵（質）押的綠色信貸。建立財政補助、金融機構融資相互協作擔保機制，對于綠色信貸支持的項目，符合條件的按規定給予財政貼息支持。完善各類綠色債券發行的相關業務指引、自律性規則，積極推動金融機構發行綠色金融債券，支持符合條件的綠色企業上市融資和再融資，引導各類機構投資者投資綠色金融產品。在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度，鼓勵和支持保險機構創新綠色保險產品和服務。

（三）建立“生態+”產業市場規范制度

研究建立生態產品市場化交易的管理標準，依法依規保護生態產品市場的供需雙方權益，建立品牌認證制度和市場信息發布制度，積極培育生態產品評估機構，完善生態產品交易流通的管理體系。加強品牌安全監管，堅持源頭治理、標本兼治、綜合施策，著力構建質量追溯制度、企業誠信機制、質量監管體系“三位一體”的安全監管模式。建設生態產品標準認證標識體系。構建統一的生態產品標準、認證、標識體系，實施統一的生態產品評價標準清單和認證目錄，健全生態產品認證有效性評估與監督機制，加強技術機構能力和信息平臺建設。

（作者單位：國家發展改革委國地所）