公共安全視角下完善疫苗損害救濟機制研究

董黎明，王 悅

（安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

“健康中國2030”規劃綱要指出：健康已經貫穿人民生活的方方面面，與產業升級、環境治理、科技進步等息息相關，“優先發展人民健康”是我國推動建設“健康中國”、響應聯合國“2030可持續發展議程”號召的積極行動。但近年來我國頻發疫苗損害事件，極大程度地阻礙了人民追求健康的步伐，疫苗安全問題成為社會關注的焦點問題。相較于對監管部門的追責和對企業的處罰，如何妥善合理地對疫苗損害民眾進行救濟補償更加迫切和重要。在單一的政府行政補償的基礎上，目前在部分試點城市推行疫苗接種異常補償保險，取得了一定成效。2019年通過的《中華人民共和國疫苗管理法》①《中華人民共和國疫苗管理法》自2019年12月1日起施行。規定，我國實行疫苗責任強制保險，疫苗上市許可持有人必須投保，這一規定豐富了我國疫苗損害救濟模式。此法正式施行后，我國疫苗損害救濟體系將轉變為政府行政補償救濟和企業責任保險補償救濟雙主體模式，這不僅有利于保障疫苗受損害者的利益，還對疫苗風險起到管控作用。從完善健康保障的角度來看，完善疫苗損害救濟機制，彌補了健康受損害后追責難、索賠難的薄弱環節；從社會多元主體的共同參與來看，將強制責任保險引入疫苗安全領域，對政府、市場、社會的參與和互動提出了新要求。

一、文獻綜述

國外學者對于疫苗損害救濟問題研究起步較早。MA Riddiough,JS Willems（1980）指出政府的采購政策和疫苗損害責任認定對疫苗制造商的利潤獲取以及后續的研發創新至關重要。提供強有力的財政支持和政策保障，完善法律責任制度，考慮將疫苗賠償機制整合到現有的社會保險中。[1]對鼓勵私營部門對疫苗的研發和生產起到重要作用。MB Neraas,Wash L（1988）認為1986年美國兒童疫苗損害法案，是一項優于侵權賠償制度的疫苗損害賠償制度，是解決疫苗責任危機的有效方案。該法案要求整個社會承擔不可避免的疫苗接種損害的成本，為疫苗生產商和企業創造更穩定的訴訟環境，從而顯著降低了疫苗嚴重短缺的威脅。Miller BS（2009）認為應建立強制保險、社會保險、與商業保險相結合的損害補償機制。[2]Katie A,Shevaun D等（2019）認為推行遵循無過錯補償原則的疫苗損害救濟政策能增強公眾對疫苗接種的信任。[3]

國內學者近年來對疫苗損害救濟機制加強了關注并進行了初步探討，目前我國疫苗損害救濟體系有待進一步完善。楊悅（2019）認為應建立疫苗損害救濟的糾紛處理機制和統一的管理體系，構建科學合理的疫苗異常反應損害救濟長效機制[4]。谷騫（2019）認為現行疫苗管理法律制度未能覆蓋受種者預防接種損害賠償的各種情形，應加強法制建設，完善預防接種損害國家責任體系[5]。但學者們對于救濟模式的選擇尚未達成一致。郭薇（2016）借鑒國外預防接種異常反應救濟制度，提出構建一個財政、基金、保險等共同承擔疫苗補償風險的救濟機制[6]。荊濤、楊舒等（2016）認為保險補償是較為適應我國國情和疫苗行業發展特點的疫苗異常反應救濟機制[7]。陳璐、周新發（2020）也認為保險救濟機制能夠更有效率地化解疫苗損害風險[8]。張邁、沈于藍等（2017）則提出通過建立基金來進行疫苗損害補償救濟相比于商業保險更能符合現實需要[9]。

通過對國內外相關文獻的梳理可以發現，已有文獻為完善疫苗損害救濟機制研究奠定了堅實的基礎，但也存在一些不足之處：第一，國外對疫苗安全的損害救濟機制有一定的研究和探索經驗，而國內對于疫苗安全風險的管控意識較弱，相應的救濟補償體系與法律制度不完善；第二，對疫苗安全與補償的研究仍局限于理論的探索，缺乏調研。從政府或組織角度做研究的較多，從民眾角度觀察思考的較少；第三，對疫苗安全管理過程以及安全問題事后處罰的研究較多，而對于疫苗安全問題的預防及事后的救濟補償研究較少。基于此，我們可以借鑒國外較為成熟的經驗做法，積極實踐我國疫苗損害救濟與商業保險有機結合的新路徑。此舉有利于保障疫苗安全、促進疫苗創新、維護疫苗接種者的利益，推動健康中國與和諧社會的發展。

二、疫苗的公共安全屬性與完善疫苗損害救濟機制的必要性

（一）疫苗的公共安全屬性

不論是免疫規劃疫苗還是非免疫規劃疫苗，都屬于國家基本衛生服務項目，都具備公共安全屬性。居民有權利和義務接種免疫規劃疫苗，費用由國家承擔，無需自行付費。非免疫規劃疫苗則不同，個人按需自愿自費接種。疫苗是一種特殊的藥品，具備自身復雜性和特殊性，兼具商品和公共產品的特征。進一步來看，疫苗的內生屬性決定了疫苗產品質量涉及國家公共安全。接種疫苗不僅能夠保障個人健康，還能阻斷疾病傳播，進一步來看，疫苗的內生屬性決定了疫苗產品質量涉及國家公共安全。在健康中國戰略實施過程中，尤其是在新冠疫情背景下，疫苗作為全球公共產品凸顯了正外部性，在保障社會公共安全方面發揮了重要作用。

（二）完善疫苗損害救濟機制的必要性

1.疫苗損害引發災難性后果

直至目前，我國每年預防接種各類疫苗約10億劑次。由于疫苗自身的特殊屬性，使得接種疫苗不可避免存在一定風險性。如果疫苗安全風險得不到把控，一旦疫苗生產、流通的某一環節出現差錯，概率即使在百萬分之一，也將造成災難性后果，對疫苗受損害者的生命健康和財產安全產生極大威脅。部分受損害者的身體健康受到不可逆轉的損害，有的留下后遺癥，需要終身照護，甚至有人面臨的是殘疾、死亡，使受損害者家庭承受經濟與精神的雙重壓力。當這種疫苗損害規模性發生時，將引發經濟災難和公共衛生安全危機，對社會秩序的運轉、經濟的運行、政府的公信力產生難以估量的損害。事故的后續處置除了對監管部門進行最嚴肅的追責、對企業作出最嚴厲的處罰，也應對疫苗受損害者的損失實施最全面的彌補。疫苗受損害人數多、范圍廣、影響深，其救濟工作是一項繁瑣浩大的工程，必須要建立一個合理的補償機制，對疫苗損害救濟標準、形式、范圍、程序等作出妥善安排。因此，完善疫苗損害救濟體系，對疫苗安全起到兜底的保障作用，其重要性不言而喻。

2.完善疫苗損害救濟機制符合倫理的要求

接種疫苗是預防和控制傳染病最經濟、有效的公共衛生干預措施，對于家庭來說也是減少成員疾病發生、減少醫療費用的有效手段。疫苗損害救濟體系的不完善，體現出我國公共健康倫理的缺失。羅爾斯認為，若想取得正義，只有平衡各社會成員的利益、補償不利地位的社會成員的利益，才能實現①源自約翰·羅爾斯的《正義論》。。疫苗受損害者為公共健康付出了代價，理應得到足夠的制度保障、經濟補償以及人文關懷。對疫苗損害實施救濟展現了政府和公眾對生命健康權利的尊重和關注。政府在公共健康倫理中應占據主導作用，在制度設計上要秉承以人為本的理念，保障疫苗受損害者的利益。政府若能協調社會整體的健康利益與個人健康權利的沖突，將公平性與差異性原則應用于疫苗損害救濟補償，將展示有序的社會倫理與美好的社會公德。

3.實施疫苗損害救濟是健全公共安全的重要環節

疫苗損害一旦發生將引發嚴重的經濟災難和社會信任危機，對國民健康和公共安全產生惡劣的影響，對疫苗公共安全危機的回應是健全疫苗公共安全體制機制的重要環節。已有部分學者將“公共負擔平等”②近現代意義上的公共負擔平等源自于福利國家主義下的財產權利的社會責任理論。理論引入疫苗損害救濟的構建設想中思考可行路徑。該理論中的特別財產損失補償，是通過以公共資金補償部分社會成員承擔的額外公共負擔，以期實現負擔上的平等。接種疫苗是維護公共衛生健康的必要舉措，保護全體人民免受部分常見疾病和傳染性疾病的侵害。疫苗接種的普及和推廣，保障了社會公共利益和健康權益。因此，當部分社會成員因為疫苗損害事件而承擔疫苗公共負擔時，其相對于一般社會成員而言，做出了特別犧牲。按照“公共負擔平等”理念，疫苗損害救濟的責任主體是社會全體成員，應平等地分攤疫苗損害公共負擔；若是由疫苗受損害者承擔全部的額外負擔，顯然有失公平公正。具體的救濟形式和方案的規劃要充分考慮多元責任主體的參與，多形式多層次地補償疫苗受損害者承擔的額外負擔。國家積極實施疫苗損害救濟是國家實現公共職能行使行政職權的表現，完善疫苗損害救濟機制是保障國民健康、維護公共安全的基礎環節。

三、當下疫苗損害救濟體系存在的問題

近年來我國頻發疫苗安全事件，如山西疫苗事件、山東疫苗事件等，造成極為嚴重的后果，引發民眾恐慌。國務院及時下達批示，要加強疫苗全過程管理，以“四個最嚴”①指“最嚴謹標準、最嚴格監管、最嚴厲處罰、最嚴肅問責”。來規范疫苗安全各環節，然而疫苗受損害者的損害救濟卻未得到充分關注，疫苗損害救濟機制發展遲緩，疫苗受損害者想獲得補償困難重重。山西疫苗事件、百白破疫苗事件中的疫苗受害者幾乎未獲得補償；山西疫苗事件唯一立案訴訟和解告終，歷時七年，受損害者獲賠十萬，遠不夠后續治療；長春長生狂犬病疫苗事件后，雖在政府施壓下，制定了一套賠償方案，但由于疫苗損害認定程序繁瑣、認定時間長等問題，疫苗損害救濟尚未完全落實。這一系列的疫苗安全事件暴露我國疫苗損害救濟機制的諸多問題，如表1所示[10]。

表1 中國部分疫苗安全事件損害救濟情況一覽表

（一）疫苗損害救濟法律規定不明晰、補償效率低

根據我國新出臺的《中國人民共和國疫苗管理法》，規定疫苗損害救濟補償標準、范圍、程序等，由省、自治區、直轄市結合實際情況，制定具體實施辦法。疫苗管理法提高了疫苗管理的法律位階，但未對疫苗損害救濟作出具體規定。我國目前與疫苗損害救濟直接相關的行政法規、規章、辦法等主要是與公共衛生和預防接種直接相關的法律、法規、規章。包括《全國疑似預防接種異常反應監測方案》、《關于進一步做好預防接種異常反應處置工作的指導意見》、《預防接種異常反應鑒定辦法》以及各省、自治區、直轄市人民政府衛生主管部門頒布施行的本行政區域內的預防接種異常反應補償辦法。但針對疫苗損害救濟的缺乏直接立法，未能對疫苗損害救濟中存在的糾紛和爭議的解決提供法律參考。在疫苗損害救濟的實踐中，現行的法律規定不夠清晰明確，導致疫苗受損害者難以及時獲得救濟。

（二）資金來源單一，抗風險能力弱

疫苗損害救濟資金的籌集與管理是抵御疫苗安全風險的重要環節。目前我國疫苗損害救濟的資金主要依賴財政支出與企業賠償。我國財政主要從預防接種經費中劃撥一部分用于疫苗損害救濟，并未設立財政專項資金，能提供的資金有限。當發生大規模疫苗損害事件時，財政與企業往往難以承擔巨額救濟金壓力，疫苗受損害者的利益無法得到充分的保障。總體而言，社會力量參與疫苗損害救濟程度低，資金來源較為單一，抗風險能力弱。未來可以考慮引入市場機制，推動商業疫苗保險的發展。還可以建立統籌管理的疫苗損害基金，引導社會力量的參與。鼓勵多元參與的疫苗損害救濟資金的籌集方式有利于提高疫苗安全風險防控能力，緩解財政壓力，保障疫苗損害救濟的順利運行。

（三）救濟標準地區差異大，缺乏公平性

根據各省、直轄市、自治區預防接種異常反應補償相關文件，各省份對因預防接種異常反應造成接種者死亡的，實行一次性經濟補償或者以該省居民收入或消費水平作為依據計算補償金額。非一次性的經濟補償參考的主要指標是統計部門公布的上一年城鎮居民人均可支配收入（A），其次是上一年城鎮居民人均消費性支出（B）。本文根據各省份補償辦法的相應規定采用了統計部門公布的各省份統計數據，用上述公式計算得出2019年補償費用金額。

本文選擇計算 1 周歲以內嬰兒因預防接種異常反應造成死亡應獲得的死亡補償金數額，因為該年齡段的疫苗接種量最大，發生疫苗損害事件數量在預防接種不良事件中占比較高（72.7%）①數據源于葉家楷,李克莉,許滌沙,武文娣,劉大衛,鄭景山,曹雷,曹玲生,袁平,王華慶,李黎.中國2013年疑似預防接種異常反應信息管理系統數據分析[J].中國疫苗和免疫,2015（02）:121-131+200.。通過表2可以看出，在2019年各省份 1 歲以內嬰兒預防接種異常反應死亡的補償金額中，北京的額度最高，達到147.70萬元，云南最低，只有10萬元。我國各個省市之間補償金額差異較大，“同人不同命”，難以保障救濟公平性。

表2 2019年中國各省份1歲以內嬰兒預防接種異常反應死亡補償最高額度

續表 2

（四）政府、市場、社會職責定位模糊，責任落實難

現行的疫苗損害救濟責任由政府和企業兩頭分擔，社會組織和個人的義務、力量毫無體現，這是權利和義務的失衡，是社會多元主體參與的缺失。目前只有行政和司法補償，疫苗損害救濟形式單一。就我國的疫苗損害救濟機制而言，隨著市場經濟的發展，疫苗損害救濟經歷行政機制和市場機制間不斷地磨合與平衡，最終還是以疫苗損害救濟職責定位不清晰、補償救濟難以落實宣告現行機制的失靈。疫苗接種是有利于保衛全體人民健康權益的公共事務，疫苗接種的風險理應由全體人民共同分擔，社會力量的引入也是形勢所需。我國初步設想引入疫苗責任強制保險，將社會治理嵌入行政機制與市場機制，但我國缺乏類似的保險實施經驗，未來的實踐效果和保障能力難以預見。推動疫苗損害救濟機制的完善，是重塑疫苗公共安全體制機制，創新疫苗公共安全社會治理的必由之路。理順政府、市場、社會在疫苗損害救濟中的職責定位，明確行政機制的引領地位、發揮市場機制的決定性作用、促進社會力量的參與將成為中國疫苗損害救濟體系的新范式，也將為其他復雜社會問題的解決提供思路。

（五）疫苗責任保險的實踐困境

1.協調方：政府管理層面的困境

第一，我國的疫苗損害保險救濟尚未形成完備的體系。雖然我國已有在部分城市對疫苗損害進行保險救濟先行試點的經驗，如北京、江蘇、河北、遼寧等地，已自2016年起先后制定本省（自治區、直轄市）保險補償方案，正式啟動了預防接種異常反應補償保險服務機制。但是疫苗損害保險救濟體系的建立涉及多方主體的風險管理和責任承擔的問題，疫苗責任強制保險在全國的推行過程中，需要很長一段時間去檢驗和修正一些制度設計和運行存在的偏誤。

第二，政府面臨協調管理承保、投保雙方的挑戰。政府大力支持并積極推進疫苗責任強制保險政策的實施，通過法律的規定強制要求并督促各疫苗企業投保疫苗責任強制保險。此項政策的實行，不僅可以對接各地區已出臺的疫苗接種異常反應補償辦法，還能配合多樣化的商業疫苗保險的發展。政府需要通過試點運行、多方調研的方式，深入地了解保險公司與疫苗生產企業雙方對于該項政策運行存在什么樣的困難。可以參考交強險的相關規定，結合疫苗行業的特殊屬性，使所制訂的疫苗責任強制保險制度更具備科學性、合理性及可操作性。

政府需要充當投保方與承包方之間的橋梁，協調兩方在責任歸屬和利益分配之間存在的沖突，爭取更好地發揮疫苗責任強制保險價值。這是政府作為問題的解決者和協調管理者面臨的新挑戰。

2.投保方：疫苗生產企業層面的障礙

第一，疫苗企業監管困難。經過了2018年的疫苗事件，2019 年我國疫苗行業加快了重組整合，優化了疫苗產業結構和資源配置。目前我國的疫苗生產企業數量較少、規模較大，為行業內監管帶來了困難。對疫苗企業的監管需要人數充足、具備極強專業性的隊伍，才可能滿足疫苗行業的監管需求。要避免因為疫苗責任強制保險的實施而放松行業監管，否則將得不償失。

第二，疫苗生產企業的逐利屬性。疫苗生產企業在本質上與其他商品企業并無不同，都是以企業自身的利益最大化作為經營目標。若無強力的約束和監督，其本身不具備強烈的社會責任意識和大局觀，缺乏對疫苗產品具備“社會穩定器”功能的認識。國內的疫苗企業具有規模較大，數量較少的特點，具備一定的抗風險能力。在國家的強制規定下投保疫苗責任保險，實際上增加了企業成本，這就要求企業對財務支出做出調整來配合投保規定。

第三，疫苗企業違法成本低。按照《疫苗管理法》的有關規定，未按照規定投保疫苗責任強制保險的企業，將會由省級以上人民政府藥監局責令其改正，并給予警告；如若該疫苗上市許可持有人拒不改正，則會處二十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，更會責令其停產停業整頓，并處五十萬元以上二百萬元以下的罰款。然而處罰金額相對于我國疫苗生產企業動輒上百億的市值，可謂九牛一毛，無法起到震懾的效果。

3.承保方：保險公司層面的發展障礙

第一，費率厘定困難。疫苗責任強制保險施行實踐尚短，暫未確定保險責任、平均費率、責任免除等條款的統一標準。在疫苗責任強制保險費率厘定過程中，一方面是由于缺乏大數據的支撐，無法依據往年的數據進行分析和預判；另一方面定價假設因素難以確定，這需要由保險行業專業人才和醫藥行業專家共同協商決定，同時也需要在疫苗責任強制保險實行后依據現實需求不斷跟進與修改。

第二，承保風險較高。疫苗責任強制保險的強制性，使得保險公司在疫苗生產企業在提出投保要求時，拒保困難。目前國內對于疫苗質量風險還無法準確預判，疫苗損害的不確定性和不可預測性，要求保險公司具備較高的風險承受能力。否則一旦發生大規模的疫苗損害事件，保險公司將難以承受巨額賠償，無法保障疫苗受損害者的權益。

四、他山之石—國外疫苗損害救濟經驗借鑒

世界上其他國家已經探索建立了相對完善的幾種損害救濟機制，主要是行政救濟、基金救濟和保險救濟等。以英國、日本為代表的是行政救濟。英國設置專門的疫苗損害補償局，救濟資金由財政給付。日本實行國家雙重責任認定，包括預防責任和救濟責任。以美國為代表的是基金補償救濟，設置疫苗損害補償信托基金。其資金來源于對每劑疫苗征0.75美金的特別消費稅以及基金投資收入。設有《疫苗損害一覽表》，劃分補償救濟具體事責。以德國為代表的是保險補償。德國立法強制疫苗生產企業投保責任險，為補償救濟提供保障。總之，當前多數國家普遍遵循“無過失補償”原則，關于疫苗損害救濟原則上或事實上承認國家的無過失補償責任。但其具體的救濟模式也有區別（見表3）。發達國家的疫苗損害救濟機制為我國提供了參考，但是他們的制度也存在不足之處，其政策設計問題和政策運行效果飽受詬病。以英美為例，真正獲批補償的只有少數人。由此可見，雖然我國疫苗損害救濟機制尚不成熟，但不必盲目照搬發達國家的經驗。應當結合我國國情，辯證地看待和有選擇地借鑒國外疫苗損害救濟機制。

表3 部分國家疫苗損害救濟比較

（一）無過錯原則的應用

值得注意的是大部分國家的救濟原則是基于無過錯原則，即受種者提出申訴后，只需經過司法部門鑒定，確定其傷害屬于接種疫苗后身體遭受了損害、其傷害確實是上述疫苗所產生的不良反應或接種了上述疫苗后加重了自身具有的疾病，滿足這三種情況之一，就可以獲得賠償。受種者無需證明所受的傷害是由醫療機構或疫苗生產企業的過失所引起的。無過錯原則的應用，使得索賠因果關系論證十分簡單，大大簡化了索賠程序，幫助疫苗受損害者及時得到救濟。

（二）嚴格的疫苗損害救濟責任劃分

以美國為例，國家疫苗傷害賠償計劃（VICP）涵蓋了美國常見的大多數疫苗。2017年最新修訂的《疫苗損害一覽表》列舉補償疫苗種類范圍、癥狀發生時間、不良反應等具體規定。疫苗傷害表任何一種疫苗造成的疾病、傷亡，受損害者有法可依，按照規定的申請流程可以避免繁雜的訴訟程序。同時疫苗傷害補償計劃中，實行了相對統一的補償標準，更加體現了公平性。

（三）救濟范圍更廣泛，風險更加分散

一般而言，疫苗損害可劃分為疫苗接種意外、異常反應與偶合癥或疫苗質量問題等幾種來源。各國的疫苗損害救濟方案相對我國而言，對于各類疫苗損害的救濟范圍更加廣泛，覆蓋更為全面，相應的也促進了政府、企業、社會等多主體共擔分險。賠償責任與賠償風險的分散增強了整個社會的抗疫苗安全風險能力。

五、完善疫苗損害救濟機制構想與建議

（一）救濟模式：財政救濟與保險救濟并行

我國疫苗損害救濟長期以來依賴財政支出，未來也需保留財政救濟模式。既是因為改革需要漸進式地進行，也是因為政府應當承擔救濟疫苗受損害者的社會責任。以我國目前的情形看，疫苗損害救濟的保險模式還需要很長一段時間才能真正發展成為一個成熟的救濟模式。在疫苗損害救濟機制不斷完善的過程中，兩種救濟模式要不斷地磨合和調試，以期達到一個銜接合理、權責配位的平衡狀態。政府的財政救濟應承擔基礎的救濟職責，保險救濟承擔分散風險的重要職責。這種財政救濟與保險救濟的雙主體救濟混合模式，不僅有利于厘清多元主體的職責定位，更能提供全面高效的救濟功能。

（二）資金渠道：多元渠道籌集

除了財政資金支持和企業保金的投入，還可以考慮拓展多元的渠道來籌集疫苗損害救濟資金。一是考慮將疫苗損害救濟補償納入社會醫療保險的范圍。疫苗本就是一種特殊的藥品，因疫苗風險造成的傷害也應歸屬于醫療范圍。疫苗的接種不僅是保護自身健康的權利，也是維護公共衛生安全應盡的義務。那么可以考慮依托現有的社會醫療保險基金，適當的對疫苗受損害者做出一定的補償。二是鼓勵個人投保商業疫苗保險。依據目前的疫苗損害救濟模式，其救濟金額未必能彌補疫苗受損害者的損失。若疫苗接種者在力所能及的情況下，投保商業疫苗保險，可以給自己增加一份保障。三是可以考慮借鑒國外經驗，對疫苗消費征收一定的稅費用于補充資金來源。此外也可發揮社會組織的作用，設立慈善基金會，為疫苗受損害者提供物質救濟及精神關懷。

（三）救濟原則：無過錯原則

由于疫苗安全風險存在不確定性，疫苗沒有絕對的安全，因此我國目前認定部分疫苗接種異常反應不適用無過錯原則，如偶合反應、心因性反應、加重反應及過錯反應等。但客觀上說，疫苗受損者是為了維護公共安全和公共利益而作出了自我特別犧牲，從人道主義的角度來說，理應得到保護。從國外部分國家的經驗來看，將無過錯原則引入更多疫苗受損害救濟的情形中，可以更好地減少無過錯當事人經濟損失和風險。

只要疫苗接種者是在接種過程中身體遭受不同程度的損害，就應該追究疫苗生產企業和相關醫療機構的無過錯責任。遵循無過錯原則進行追償，一方面可以督促疫苗生產商和醫療監管機構承擔應盡的社會責任，促進其更好地完成疫苗研發工作和疫苗質量監督工作；另一方面保護了疫苗受種者的健康權，避免疫苗受損害者因索賠困難受到二次傷害。

（四）法制建設：細化法律規定

自長春長生疫苗事件后，我國加快了疫苗管理相關法律與制度的建設，頒布了《中華人民共和國疫苗管理法》以及《疫苗責任強制保險管理辦法》等，疫苗損害救濟法制建設逐步完善。但是在疫苗損害救濟實際執行過程中，還有許多問題的解決沒有統一的標準。例如，在疫苗損害產生后，對于損害原因的鑒定，尚未出臺具體的鑒定辦法。另外對于二類疫苗接種異常反應的救濟，各省市的救濟流程和救濟標準往往是建議參考一類疫苗相關辦法，沒有單獨的法規對此作出規定，在實施過程中容易產生分歧。因此在后續的立法過程中，要繼續完善疫苗救濟法制體系，填補部分疫苗救濟環節的法規空白，提高疫苗損害救濟的立法層次，細化相關法律規定，更明確地界定各主體的救濟責任，使得疫苗救濟各個環節有法可依。

（五）統一疫苗損害救濟范圍和標準

我國的疫苗損害救濟界定標準尚不統一，且救濟范圍較狹窄，補償救濟水平較低。各個省份之間救濟標準差異較大，不利于社會公平的發展和健康生活水平的提升。部分疫苗損害情形沒有納入疫苗損害救濟范圍。建議建立統一疫苗救濟范圍和標準，提高疫苗救濟水平，擴大疫苗救濟范圍，為各省各地方提供疫苗損害救濟提供參考，為簡化救濟程序提供依據。

（六）明確多元主體職責定位

市場補償救濟機制在疫苗損害救濟領域發揮著重要作用，但是其正常運行受制于無處不在的行政機制的制約。政府干預疫苗損害救濟進程在多數情況下產生矯正市場失靈的效果，但是增加了政府工作負擔，減弱了疫苗公共服務，最終形成疫苗損害救濟都需在政府介入的情況下才能得到解決的局面。應當明確的是，市場機制在疫苗損害救濟體系中發揮決定性作用，企業無可推脫地成為“第一責任人”；政府肩負主導和監管的職責，做好疫苗損害救濟的頂層設計；社會機制作為疫苗損害救濟機制的補充手段，充分激發其靈活性和多樣性，體現人道主義關懷。

（七）豐富商業保險救濟模式

依據我國疫苗責任強制保險管理辦法，疫苗強制責任保險主要對疫苗質量問題進行保障，對疫苗生產許可持有人或第三方造成的疫苗質量事故則不予賠償。可以說，當前的疫苗強制責任保險的理賠范圍較為狹窄，保障力度有限。疫苗接種受損害的其他情形的救濟可以通過多層次的商業保險進行補充保障。鼓勵疫苗生產企業和疫苗接種個人通過購買各種形式的商業保險進行疫苗風險管理，分散疫苗安全風險。保險救濟作為疫苗損害救濟機制中的重要部分，還需要加強在運行過程中的管理和監督，鼓勵社會力量積極參與。從保障人民健康的目標出發，設計更多類型的疫苗商業保險，拓寬疫苗損害救濟范圍，建立起全面高效的保險救濟模式。