中國民族區(qū)域治理方式的歷史沿革

◇ 文/中共呼和浩特市委黨校 寶 娃

2021年8月27日至28日，中央民族工作會議在北京召開。習近平總書記在會議中強調(diào)，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。鑄牢中華民族共同體意識，并非只停留在思想層面，而是完整的系統(tǒng)工程，包括政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)、法治基礎(chǔ)以及組織基礎(chǔ)等。

民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路和制度保障。實行70余年，運行效果頗為顯著，有效促進了我國民族認同與國家認同的和諧統(tǒng)一。民族問題是人類發(fā)展歷程中長期存在的社會現(xiàn)象，涉及包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面。民族問題也是社會總問題的重要組成部分，如何處理國家內(nèi)部的民族矛盾已成為世界性課題。

中國自秦始皇統(tǒng)一天下以來就是一個統(tǒng)一的多民族國家，少數(shù)民族區(qū)域治理自古就存在。習近平總書記指出：“一部中國史，就是一部各民族交融匯聚成多元一體中華民族的歷史，就是各民族共同締造、發(fā)展、鞏固統(tǒng)一的偉大祖國的歷史。”縱觀中國歷史，各個朝代在少數(shù)民族聚居的邊疆地區(qū)，都采取一定的“自治”方式，都試圖用間接或直接管理方式來實現(xiàn)邊疆少數(shù)民族對中央政府的認同，以及中央政府對民族地方的有效管控，其目的是維護國家統(tǒng)一。而中國共產(chǎn)黨的民族區(qū)域自治制度在維護國家統(tǒng)一、確立民族地方對中央政府的服從、尊重少數(shù)民族風俗習慣等方面的制度功能，體現(xiàn)出歷史延續(xù)性。因此，探究民族區(qū)域自治制度的形成和發(fā)展，要分析民族區(qū)域自治制度的歷史根源。

一、中國古代的民族區(qū)域治理

中國歷史上就是多民族國家，歷朝歷代對少數(shù)民族問題都非常重視。我國古代中原王朝在解決民族問題上的治邊思想核心是文化中心論，即“夷夏之辨”。受“夷夏觀”思想影響下的民族區(qū)域治理方式，如羈縻懷柔、郡縣制、腹邊互動等，都主張“大一統(tǒng)”“和而不同”“因俗而治”。我國古代民族區(qū)域治理的治理經(jīng)驗為國家統(tǒng)一、民族團結(jié)積累了寶貴的經(jīng)驗，具有正面的價值。

發(fā)達的農(nóng)耕文明是中原王朝夷夏觀形成的物質(zhì)基礎(chǔ)。中原地區(qū)平原經(jīng)濟帶是我國自古以來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的主要分布地，其物質(zhì)文明與精神文明的發(fā)展都是草原經(jīng)濟地帶和邊遠山區(qū)所不能比擬的。古代中原王朝依靠農(nóng)耕文明的日趨發(fā)達，逐漸擴大居地、繁衍人口、發(fā)展經(jīng)濟，形成了中原文明。古代中國治邊思想大多為“守中治邊”，視中原地區(qū)為本根，邊疆地區(qū)為枝葉，邊疆少數(shù)民族地區(qū)的治理居于從屬地位。

（一）羈縻懷柔

“羈縻”有籠絡(luò)牽制的含義，“羈”字意為馬籠頭，“縻”字意為馬韁繩，形象地表達了中原王朝對邊疆的控制。羈縻政策始于秦漢，興于唐宋。唐朝時期，中原王朝設(shè)置“羈縻州”來管理少數(shù)民族。元朝將西南少數(shù)民族地區(qū)興起的土司制度納入行政體制管轄范圍。明朝土司制度因發(fā)展過快被打壓。到了清朝，改土司制度為流官制。

德化懷柔是中國古代中原王朝對“四夷”進行的治邊方法。然而僅僅依靠道德感化這一條途徑，絕不能將“四夷”歸化，所以北魏高閭曰：“遠人不服，則修文德以來之；荒狡放命，則播武功以威之”。這句話闡述了文德與武功二者的辯證關(guān)系。

通過梳理歷史我們發(fā)現(xiàn)，我國古代中原王朝對少數(shù)民族地區(qū)的管理是從間接統(tǒng)治逐漸轉(zhuǎn)為直接統(tǒng)治，管理體制也從有差異逐漸轉(zhuǎn)為無差異。這為近代構(gòu)建和管理統(tǒng)一多民族國家積累了寶貴經(jīng)驗。

（二）因俗而治

“因俗而治”，不僅尊重了少數(shù)民族實際，且有效維護了邊疆穩(wěn)定。比如遼代的“南北面官”制度，南官主要負責稅賦徭役、軍事等方面的事情，北官主要負責民族管理方面的事情，這也是封建朝代首次嘗試“一朝兩制”的制度探索。元朝時期，在建立行省制的框架下，首次開始實施土司制度。明代完善土司制度，并對一些官員按照民族差異進行分別任命，有效加強了封建王朝對西南少數(shù)民族地區(qū)的管理。

（三）腹邊互動

經(jīng)濟和文化之間的交流以及民族融合，不斷豐富和發(fā)展著中華文化的內(nèi)涵，更激發(fā)了邊疆地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的活力，促進了邊疆地區(qū)的經(jīng)濟繁榮。促進互動和融合，是封建朝代發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要政策，主要包括自然資源開發(fā)、畜牧業(yè)生產(chǎn)、減少稅負壓力等途徑。通過以上途徑，促進了各族人民的經(jīng)濟文化交流，加快了內(nèi)地與邊疆地區(qū)的一體化進程。

中央集權(quán)與羈縻制度在漫長的中國歷史長河中是始終存在的，并產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響。我國封建時期的治邊政策在發(fā)展中逐漸完善，并日益成為一個完整的體系。在“大一統(tǒng)、和而不同、因俗而治”的思想指引下，治邊政策基本都奉行治邊、安邊的政策，在追求統(tǒng)一中關(guān)注差別，有效推動了華夏民族的形成以及長遠發(fā)展，對我國民族區(qū)域自治制度的提出以及實施奠定了歷史基礎(chǔ)。

二、中國近代的民族區(qū)域治理

二十世紀初，受舶來的西方“民族主義”觀念沖擊，中華民族意識由“自在”走向“自覺”，封建帝制的終結(jié)和多利益主體的斗爭使近代多民族國家的民族區(qū)域治理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

（一）從“自在”到“自覺”，中華民族意識覺醒

二十世紀初，西方民族主義理論被譯介到中國。梁啟超基于中國內(nèi)憂外患的現(xiàn)實，認為中國之所以飽受侵略的苦難，關(guān)鍵原因在于“民族主義在中國猶未發(fā)展”。西方國家已完成“民族—國家”的建構(gòu)，而中國仍沉醉于“夷夏觀”。我國先進的知識分子開始意識到“中國”只不過是世界中的一國，“四夷”也不是蠻夷，“華”與“夷”同是民族。因此“中華民族”一詞正式出現(xiàn)在歷史舞臺，中華民族意識開始覺醒。

在上世紀80年代末，我國著名的社會學家、民族學家費孝通先生提出了“中華民族多元一體格局”的觀點。他認為，中華民族從“自在”到“自覺”的轉(zhuǎn)變是在近代以來與西方列強斗爭中產(chǎn)生的，而不是在民族間交往發(fā)展中得來的。

（二）近代中國的利益矛盾

近代中國，由于帝國主義的入侵和我國半殖民地半封建社會的性質(zhì)，我國主要存在三對利益矛盾，分別是封建王朝與帝國主義之間的矛盾，革命派與保皇派之間的矛盾，以及各民族間的矛盾。這三對矛盾激發(fā)了中華民族意識的覺醒，長期以來受到壓迫和剝削的少數(shù)民族要求實行“民族自決”，實現(xiàn)自治。

（三）近代我國民族區(qū)域治理的失敗

清朝政府在邊疆問題的處理中，習慣于遵循“因俗而治”的方法。清末推行“新政”，即在蒙古區(qū)域?qū)嵤┮泼駥嵾呎撸辉谂_灣、東三省和新疆地區(qū)設(shè)置行省進行直接管轄；在西南地區(qū)進行“改土歸流”；在西藏地區(qū)則采用修橋筑路、興辦學堂、統(tǒng)一度量衡等手段。“新政”的推行并沒有緩和民族關(guān)系，但“新政”在制度層面對于民族關(guān)系的形成和發(fā)展具有一定的積極作用。

辛亥革命推翻了清王朝，讓兩千多年的封建專制為之一掃。中華民國創(chuàng)立的《中華民國臨時約法》將民族關(guān)系和邊疆治理納入憲政體制中，這代表著我國民族區(qū)域治理正式步入憲政軌道。民國初期，北洋政府提出建立聯(lián)邦共和國政治體制——聯(lián)省自治作為民族區(qū)域治理理念，但孫中山認為這是各地軍閥割地自保、對抗中央的手段，因此在北伐開始后便無人再提。

近代積貧積弱的中國始終無法擺脫被侵略的命運，“民族—國家”的設(shè)想也被逐漸湮沒。資產(chǎn)階級革命派的本質(zhì)也決定了中國民族問題不能從根本上予以解決。中國共產(chǎn)黨登上歷史舞臺，在解決中國民族問題上開始探索一條新的道路。

三、中國共產(chǎn)黨的民族區(qū)域治理

十月革命后，馬克思主義傳入中國。馬克思主義認為，民族問題是隨著民族的出現(xiàn)而隨之出現(xiàn)的，解決民族問題要經(jīng)歷三個階段，從民族平等到民族聯(lián)合再到民族融合。但是民族融合并不是民族同化，民族同化是強勢的、單方面的民族變化。中國共產(chǎn)黨把馬克思主義民族理論基本觀點和我國的基本國情相結(jié)合，制定民族政策，并不斷創(chuàng)造性地繼承和發(fā)展，最終形成了具有創(chuàng)造性、特色性的制度——民族區(qū)域自治制度，妥善地解決了我國的民族問題。

（一）中國共產(chǎn)黨的艱難抉擇與艱辛探索

在馬克思主義的指導下，中國共產(chǎn)黨對于革命以及中國發(fā)展道路的認識更加全面，對于民族問題的解決也有了新的探索。

從建黨之初到上世紀30年代中期,我黨在這個時期集中探求的是解決民族問題的政治制度，提出“自治區(qū)域”的主張，主導思想和政策是實行聯(lián)邦制、民族自決。中國共產(chǎn)黨之所以提出這樣的主張,主要是由以下兩方面原因決定的。首先是因為當時國際國內(nèi)環(huán)境錯綜復(fù)雜。在國際上,蘇聯(lián)通過實行聯(lián)邦制來處理國內(nèi)的民族問題效果良好，而國內(nèi)軍閥之間明爭暗斗，政權(quán)、社會缺乏穩(wěn)定性。因此，中國共產(chǎn)黨認為應(yīng)該在結(jié)束軍閥統(tǒng)治、實現(xiàn)局部統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，組成真正民主的聯(lián)邦共和國。其次是因為處在幼年時期的中國共產(chǎn)黨對國內(nèi)民族問題的認識不夠深入。隨著中國共產(chǎn)黨的不斷成熟和對我國基本國情認識的日漸加深,中國共產(chǎn)黨開始認識到聯(lián)邦制不適合我國國情,初步主張用民族區(qū)域自治來解決國內(nèi)民族問題。

中共二大上，當時人們所提及的民族問題僅僅指代的是蒙、藏、疆等，而到六大時，黎人、臺灣人等均被納入到民族問題解決的范疇中。在抗戰(zhàn)后，黨對民族以及民族矛盾有了更深層次的認識，開始基于“民族”的視角來思考社會性問題。

1938年，中宣部楊松最先提出了“中國境內(nèi)各民族”，并倡導“中共境內(nèi)各民族自決”。但這里“民族自決”的含義不是獨立建國，而是要建立一個“各民族共同的祖國”，所以這時的“民族自決”的含義已經(jīng)極其接近“民族自治”。

從抗戰(zhàn)爆發(fā)到抗戰(zhàn)結(jié)束,這時全國的主要矛盾是中華民族與日本帝國主義之間的矛盾。人們開始認識到國內(nèi)各民族需要團結(jié)一致，共同抵抗敵人。在這一階段，國內(nèi)聯(lián)邦制、民族自決以及自治并行。但在制度上已經(jīng)開始更多地強調(diào)“自治”。理論層面的研究也順利推進，各種成果紛紛涌現(xiàn)。

在馬克思主義民族理論的指導下，隨著對我國多民族國情的認識的不斷加深，黨更多地運用“中華民族”的說法，強調(diào)對各個民族的尊重與能力發(fā)揮，創(chuàng)建更大的團結(jié)主體，結(jié)成堅不可摧的抗日力量。

歷史上，民族不平等的問題始終存在，民族隔閡也必然存在。近代后，中國社會性質(zhì)發(fā)生變化，列強介入，開始慫恿“民族自決”，嚴重威脅到國家主權(quán)。中國共產(chǎn)黨一針見血地指出，階級矛盾是造成民族關(guān)系問題的關(guān)鍵所在。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨認識到抗戰(zhàn)建國要依靠全國各族人民，單靠漢族是無法肩負起這一艱巨事業(yè)的。只有全國各族人民共同聯(lián)合起來，才能真正實現(xiàn)對外反侵略，對內(nèi)消除民族壓迫，建立新中國。

抗戰(zhàn)勝利后,中國共產(chǎn)黨逐漸摒棄了聯(lián)邦制和民族自決，初步創(chuàng)建了民族區(qū)域自治制度，并不斷完善和調(diào)整。這是黨在制度層面的一次重大創(chuàng)舉。

（二）中國共產(chǎn)黨在堅持中完善

黨在初創(chuàng)民族區(qū)域自治制度時面臨著一系列困難，如理論準備相對不足、民族地區(qū)民主觀念有所欠缺、中華民族認同感不夠強烈等。但經(jīng)歷了70多年的探索和實踐，我黨總結(jié)了中國解決民族問題的方式方法，就如何增強各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文明、中國共產(chǎn)黨和中國特色社會主義的認同，以及怎樣貫徹落實好黨在民族問題上的各項方針政策，作出了相應(yīng)的工作部署，明確了長久的目標和任務(wù)。

作為我國的基本政治制度，民族區(qū)域自治制度對于解決民族問題而言具有重要指引意義。民族區(qū)域自治制度是老一輩共產(chǎn)黨人的集體智慧結(jié)晶，體現(xiàn)了人民的智慧，是適合我國實際的開創(chuàng)性制度。在幾十年的發(fā)展運用中，該制度的生命力得到了充分的證明,在如今我們不僅要繼續(xù)實施，還需要開拓、推進、創(chuàng)新落實。習近平總書記指出，“同世界上其他國家相比，我國民族工作做得都是最成功的。”并強調(diào)“毫不動搖地堅持和完善民族區(qū)域自治制度，不斷為解決世界民族問題提供中國方案、貢獻中國智慧。”

（三）不斷夯實鑄牢中華民族共同體意識的政治基礎(chǔ)

習近平總書記在2018年參加內(nèi)蒙古代表團審議時指出，加強民族團結(jié)，根本在于堅持和完善民族區(qū)域自治制度。在第5次中央民族工作會議上，習近平總書記指出，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線來推動民族工作的高質(zhì)量發(fā)展。堅持和完善民族區(qū)域自治制度是鑄牢中華民族共同體意識的重要制度基礎(chǔ)。

民族區(qū)域自治制度的核心是“兩個結(jié)合”，即統(tǒng)一與自治相結(jié)合，民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合。統(tǒng)一與自治相結(jié)合是在少數(shù)民族聚居地方設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，統(tǒng)一是前提。自治地方在不違憲的前提下，被允許制定自治條例和單行條例。因此，統(tǒng)一是前提，自治是手段，而不是目的，自治和統(tǒng)一并非并列關(guān)系。

我國的民族區(qū)域自治是民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合。習近平總書記指出，民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。民族地區(qū)的少數(shù)民族在民族地區(qū)發(fā)展的過程當中，在維護民族團結(jié)的過程當中，應(yīng)承擔更多責任。

“兩個結(jié)合”的核心就是維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，更深層次的意義就是鑄牢中華民族共同體意識。因此，是否堅持好、完善好民族區(qū)域自治制度，不僅僅是保障少數(shù)民族權(quán)益的問題，而是是否做到維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、真正夯實鑄牢中華民族共同體意識的問題。

為保障各民族共同團結(jié)奮斗，實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展，夯實鑄牢中華民族共同體意識的政治基礎(chǔ)，必須完整準確全面貫徹黨的民族政策。但民族政策要根據(jù)民族的發(fā)展、民族關(guān)系的發(fā)展而進行調(diào)整。調(diào)整的目的就是要不斷維護民族平等和團結(jié)。幾十年的實踐證明，我們堅定不移地堅持的民族區(qū)域自治制度既契合了馬克思主義民族理論的基本觀點，也符合了我國客觀存在的基本國情，具有先進性、科學性、創(chuàng)造性。民族區(qū)域自治制度已經(jīng)成為中國特色社會主義制度體系的一大支柱、社會主義政治文明的一大特色，未來必須始終堅持且不斷完善，有效夯實鑄牢中華民族共同體意識的制度基礎(chǔ)。