國土空間規劃支撐產業體系升級的若干思考

摘要：東莞在國內外新發展格局背景下，面臨著產業轉型升級的嚴峻任務。本文在梳理東莞產業發展及產業空間核心問題的基礎上，從產業空間整治以及用地管理等方面入手，嘗試構建新型產業空間體系、探索高效的空間資源配置模式，以期以國土空間規劃為抓手解決東莞產業空間供給難題從而支撐東莞產業轉型升級。

關鍵詞：東莞;國土空間規劃;產業轉型

1.引言

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號，以下簡稱《意見》）中要求，國土空間規劃是國家空間發展的指南，是各類開發保護建設活動的基本依據，各地編制國土空間規劃應整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮經濟布局、國土利用等因素。《意見》還指出，要強化國家發展規劃的統領作用，強化國土空間規劃的基礎作用，相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃。國土空間規劃是產業體系升級的重要載體和支撐，產業體系升級影響城市各項經濟要素分布，從而對空間格局產生重大影響。因此國土空間規劃編制，應充分考慮并銜接城市產業升級戰略部署，整體謀劃生態、生產和生活空間，優化國土空間結構和布局，促進高質量發展。

2.新時期對產業體系升級的新要求

當前，全球形勢與國際格局發生巨大變化。以美國為首的貿易保護主義抬頭跡象日益明顯，中國作為新興科技崛起的代表，被科技壟斷強國美國進行封鎖與打壓。同時2020年新冠疫情導致了制造業加工國家的生產停滯，進一步加速導致全球國家在產業鏈上進行重構。全球產業空間面臨重組，要求東莞要搶占先機，確立灣區制造業支柱城市的地位。

與此同時，中共中央政治局常委會會議于5月14日提出“充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。而東莞正好處于國內國外兩個循環的交接位置，這也要求東莞要發揮作為制造業支柱城市的作用，整合粵港澳大灣區的產業鏈，在國內國際雙循環中發揮銜接作用。

東莞正處于“三區”疊加歷史性機遇期，產業體系升級是提升城市綜合競爭力，建設“灣區都市、品質東莞”的重要路徑。東莞應開展“強、大、精、優”產業體系發展工程，抓好重點行業、關鍵環節的補鏈，促進傳統優勢產業“老樹發新枝”，著力打造更多的百億級、千億級先進制造業集群。同時大力推動先進制造與現代服務深度融合，引進一批生產性服務業龍頭企業。

3.東莞產業轉型升級的發展困境

長期以來，產業用地的充分供給對東莞產業發展發揮著重要的支撐作用，然而在產業發展新時代新形勢下，東莞產業空間已經體現出“老瓶裝不下新酒，小馬拉不動新車”的窘境，產業空間的失衡與錯配已嚴重支撐不了東莞產業模式轉換。東莞早期利用村鎮工業園低廉用地和用人優勢，吸引大量“三來一補”企業，獲得嵌入全球價值鏈的機會，快速實現資本積累徑。在此背景下，東莞市產業空間特征及問題較突出。一是東莞產業用地面積大，現狀工業用地425平方公里，占建設用地近39%;二是村鎮工業用地占比大，村集體工業用地占工業用地總量達75%，大量產業空間被鎖定在農村集體經濟組織;三是工業用地分散均質，全市共有1821個鎮村工業園，平均每個村3個，86%以上的工業用地斑塊面積小于20公頃;四是產業配套空間不足，大量產業配套生活生產服務空間由村級提供，品質較差，無法匹配世界制造業中心地位;五是產業空間錯配，引入頭部企業缺乏完整新增用地，同時大量村鎮工業低端仍在進一步擠占產業空間。

4.國土空間總體規劃支撐產業體系升級的思考

本次東莞市級國土空間總體規劃嚴格落實國家政策要求，順應新時期產業體系升級趨勢，聚焦東莞特征與問題，以產業空間分類整治與品質提升為要點，助推東莞產業體系轉型升級。為實現此目標，市級國土空間規劃提出以下策略：

4.1合理規劃產業空間規模，保障產業體系發展

東莞市提出加快建設現代產業體系的發展目標，未來將優化提升傳統優勢產業、大力發展戰略性新興產業、超前布局未來產業，構建東莞市“4+5”戰略性產業集群，形成現代產業發展體系。市級國土空間規劃在編制過程中，應充分考慮經濟增長與建設用地的關系，結合未來經濟預測目標，產業升級和融合趨勢，合理確定全市產業用地的規劃規模，保障東莞產業體系化、現代化發展。

4.2分類配置產業空間，解決空間錯配問題

本次規劃應考慮改變原有全域均質化供應產業用地的局面，嘗試在全市層面構建“戰略基地-新型空間-產業社區-村鎮園區”四級產業空間體系，不同層次體系進行功能引導和建設管控，并在按照10%-15%-25%-50%的規模比例進行開發控制。其中，劃定“戰略基地”為未來重大產業機遇預留發展空間;劃定“新型空間”精準投放M0等新型產業用地，滿足新一代產業的研發、中試等空間需求;漸進式改造出一批高品質“產業社區”，承接高端化現代化產業發展需求;保留現狀效益較佳“村鎮園區”，維持全市產業空間成本優勢。

4.3加強產業空間底線管控，構建產業空間動態調整機制。

根據規劃對東莞的定位、產業發展方向以及具體需求，優化形成規模適度、結構優化的產業發展底線空間（產業保護紅線），避免盲目擴張、毫無節制的土地出讓行為。加強產業項目土地利用績效評估，明確高效和低效用地的分類標準，建立低效產業用地定期評價和動態調整制度，對于空置低效產業用地進行收儲及轉型開發，鼓勵存量空間得到盤活利用。

參考文獻：

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作者簡介：

李洋，男，畬族，19911005，廣東廣州，廣州市城市規劃勘測設計研究院，城市規劃與城市治理，碩士研究生，中級工程師，廣州市越秀區建設大馬路10號珠江規劃大廈，510060