協(xié)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)開放與個(gè)人信息保護(hù)沖突法律研究

隨著社會(huì)治理的日趨復(fù)雜，國家行政管理效能及電子政務(wù)水平的提升，政府巨型數(shù)據(jù)庫中掌握著海量的公民個(gè)人信息，如公安部門的人口信息管理系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)部門的人口普查數(shù)據(jù)庫、社保部門的社會(huì)保障信息系統(tǒng)、公民個(gè)人醫(yī)療信息記錄等。這些數(shù)據(jù)中包含了個(gè)人信息的方方面面，當(dāng)前政府部門在開放數(shù)據(jù)時(shí)缺乏對個(gè)人信息作特殊保護(hù)及處理的意識(shí)，這樣會(huì)使公民的個(gè)人利益遭受損害。

值得注意的是，以往傳統(tǒng)的個(gè)人信息獲取機(jī)制是以“知情同意”架構(gòu)為基礎(chǔ)的，即要獲取機(jī)構(gòu)在收集用戶個(gè)人信息時(shí)，要先告知用戶信息的獲取用途及去向。在以往的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中，這種機(jī)制通常表現(xiàn)為獲取機(jī)構(gòu)發(fā)布隱私聲明，用戶在閱讀該聲明后作出是否同意的意思表示，若為同意則可作為機(jī)構(gòu)對個(gè)人信息進(jìn)行收集和利用的合法授權(quán)依據(jù)。但是，傳統(tǒng)的“知情同意”機(jī)制在大數(shù)據(jù)時(shí)代面臨著嚴(yán)峻的沖擊，盡管《網(wǎng)絡(luò)安全法》對于公民的個(gè)人信息保護(hù)作出了諸多規(guī)定，但總體上依舊保留著知情同意架構(gòu)的色彩，數(shù)據(jù)的特質(zhì)與信息不同，數(shù)據(jù)原始并且龐大，知情同意架構(gòu)已不能完全滿足機(jī)構(gòu)合法、高效的收集需求，同時(shí)也難以平衡公民權(quán)利保護(hù)與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的沖突 。

在政務(wù)數(shù)據(jù)開放過程中，因?yàn)榈谌狡脚_(tái)或政府機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)的不力保管而造成個(gè)人信息泄漏的情況屢見不鮮。研究報(bào)告顯示，僅2017年上半年，全世界的數(shù)據(jù)泄露總量約為19億條，比2016年下半年增長了160%。由于政務(wù)數(shù)據(jù)開放內(nèi)容更為詳盡、涉及范圍更廣、真實(shí)程度更高，在缺乏有效“匿名化”處理的情況下，不法分子可以輕松的根據(jù)碎片式的信息輕松勾勒出一個(gè)人的準(zhǔn)確身份信息而加以利用。可見，當(dāng)前大力推行數(shù)據(jù)開放但是對個(gè)人信息保護(hù)卻不到位，個(gè)人信息泄露的程度較為嚴(yán)重的情形之下，維護(hù)數(shù)據(jù)安全、保護(hù)公民個(gè)人信息安全已成為政務(wù)數(shù)據(jù)開放法制的重要研究議題之一。

目前中央和地方層面出臺(tái)的政務(wù)數(shù)據(jù)開放法律法規(guī)里針對公民個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定還不成熟，雖然很多條文都明確要保護(hù)公民的個(gè)人信息，但這些規(guī)定在實(shí)踐中缺乏可操作性。開放政策、法規(guī)中對個(gè)人信息內(nèi)涵的界定、保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍都沒有明確的指引，還停留在宣言性法條的階段，沒有實(shí)質(zhì)性、系統(tǒng)性的內(nèi)容。并且，由于缺乏對政務(wù)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行專門規(guī)范和監(jiān)督的機(jī)制，政府及機(jī)構(gòu)在開放時(shí)缺乏對公民個(gè)人信息保護(hù)的重視，難以實(shí)現(xiàn)對個(gè)人信息進(jìn)行有效保護(hù)。

數(shù)據(jù)開放的程度不斷提高，公民對其個(gè)人信息保護(hù)的呼聲越來越大，實(shí)踐中確實(shí)存在大量的個(gè)人信息受到侵害的情況，但也不能因噎廢食，從此停下政務(wù)數(shù)據(jù)開放的腳步。根據(jù)調(diào)查報(bào)告顯示，盡管我國存在個(gè)人信息保護(hù)不力的情況，但過半的受調(diào)查者仍然愿意提供個(gè)人信息以獲得更好、更便利的服務(wù)享受 。這個(gè)結(jié)果充分說明社會(huì)公眾對于政務(wù)數(shù)據(jù)開放的認(rèn)可，只是面對個(gè)人信息安全容易受到威脅的現(xiàn)實(shí)，需要有強(qiáng)制力的法律制度對個(gè)人信息進(jìn)行全面而有效的保護(hù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)開放自由絕不是兩個(gè)對立的存在，應(yīng)當(dāng)在控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由開放，做到平衡統(tǒng)一、相互促進(jìn)。在數(shù)據(jù)開放和個(gè)人信息保護(hù)之間尋找平衡點(diǎn)，解決二者的沖突，更大程度地開發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值。本文認(rèn)為當(dāng)前要協(xié)調(diào)二者的沖突，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

（1）明確數(shù)據(jù)開放中的個(gè)人信息保護(hù)

我國現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)開放政策、法規(guī)中僅對個(gè)人隱私保護(hù)作出了規(guī)定，關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)內(nèi)涵的界定、保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍還沒有明確的指引。“個(gè)人信息”與“個(gè)人隱私”是兩個(gè)不同的概念，“個(gè)人信息”雖不具有私密性，但涵蓋范圍更廣，是大數(shù)據(jù)的重要組成部分，僅規(guī)定對“個(gè)人隱私”進(jìn)行保護(hù)已不能滿足實(shí)踐需求。例如，在相關(guān)政府信息公開與個(gè)人信息保護(hù)發(fā)生沖突的案例中，法院在運(yùn)用《政府信息公開條例》第15條進(jìn)行裁判時(shí)，也傾向于對“個(gè)人隱私”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以對部分個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù) 。因此，有必要在當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)開放政策、法規(guī)中將對“個(gè)人隱私”進(jìn)行保護(hù)的規(guī)定改為對“個(gè)人信息”進(jìn)行保護(hù)，進(jìn)一步明確個(gè)人信息保護(hù)的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)和范圍。此外，還需規(guī)定對個(gè)人信息作技術(shù)層面的處理，進(jìn)行有效的“匿名化”處理，抹去數(shù)據(jù)中可能涉及個(gè)人敏感的數(shù)據(jù)，以降低個(gè)人信息被侵害的風(fēng)險(xiǎn)，這樣才更加利于促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展。

（2）加快制定《個(gè)人信息保護(hù)法》

面對大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對個(gè)人信息保護(hù)的威脅，世界各國高度重視個(gè)人信息的保護(hù)與監(jiān)管，紛紛重新審視既有法律架構(gòu)的有效性。目前全世界已有近40%的國家和地區(qū)制定了保護(hù)公民個(gè)人信息的法律，并且不斷加大對個(gè)人信息的保護(hù)力度，對個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行專項(xiàng)立法的做法在國際上很常見。不僅如此，為應(yīng)對新時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的新挑戰(zhàn)，美國在2010年頒布的《消費(fèi)者信息隱私權(quán)利法案》突破原有的“知情同意”架構(gòu)模式，引入以場景為主導(dǎo)的全新個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制。歐盟在2018年頒布的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中增加了數(shù)據(jù)泄露通知規(guī)則、個(gè)人隱私影響評估機(jī)制和第三方專業(yè)認(rèn)證等新內(nèi)容，突出了以場景為導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)評估的理念。

反觀我國，個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定還是散見于《民法總則》、《刑法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律中。因此，需要加快個(gè)人信息保護(hù)法律的制定，用專門法律對公民個(gè)人信息進(jìn)行有效的保護(hù)，明確界定個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及范圍，制定完善的保護(hù)及救濟(jì)機(jī)制，為政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的實(shí)施提供保障 。目前，《個(gè)人信息保護(hù)法》已被列入2020年全國人大立法規(guī)劃之中，將為數(shù)據(jù)開放中的個(gè)人信息保護(hù)提供有力的法律依據(jù)。

（3）完善個(gè)人信息保護(hù)的投訴規(guī)則

對個(gè)人信息的保護(hù)并不是要限制政務(wù)數(shù)據(jù)的流動(dòng)與使用，而是要基于個(gè)人的同意或國家法律法規(guī)的規(guī)定利用個(gè)人信息，做到依法合規(guī)有序使用 。實(shí)踐中，數(shù)據(jù)泄漏是個(gè)人信息受侵害的主要原因，在政務(wù)數(shù)據(jù)開放過程中數(shù)據(jù)安全與個(gè)人信息的保護(hù)是無法割裂開的，政府、第三方平臺(tái)、數(shù)據(jù)利用者以及其他主體都可能逾越自身對信息的收集、使用權(quán)從而對公眾個(gè)人信息產(chǎn)生侵害。因此，有必要設(shè)立專門的保障機(jī)構(gòu)及便捷的投訴規(guī)則，以保障數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。同時(shí)，為避免機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，浪費(fèi)公共資源，還可在數(shù)據(jù)安全管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立一個(gè)專門負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)的投訴監(jiān)管部門，當(dāng)數(shù)據(jù)開放者或利用者違規(guī)開放、利用時(shí)，可通過投訴或主動(dòng)監(jiān)管的途徑來對違規(guī)行為進(jìn)行處罰 。

注釋：

1范為：《大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的路徑重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評論》，2016年第9期，第 115頁。

2中國個(gè)人信息安全和隱私保護(hù)報(bào)告，http：//www.sohu.com/a/128010313_481893

3 董妍：《政府信息公開中個(gè)人信息的保護(hù)》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期，第27頁。

4 齊愛民：《個(gè)人信息保護(hù)法研究》，載《河北法學(xué)》，2008年第4期，第17頁。

5 朱必成：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放背景下的個(gè)人信息保護(hù)》，華中師范大學(xué)，2019年碩士學(xué)位論文。

6 范為：《大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的路徑重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評論》，2019年第5期，第115頁。

作者簡介：

張琳（1995-），女，漢族，云南楚雄人，碩士研究生，楚雄醫(yī)藥高等專科學(xué)校，研究方向：法學(xué)