史密斯政策模型下—H鎮農村危房改造政策執行分析

文/金榕 楊穎（大理大學經濟與管理學院）

一、史密斯政策執行模型結構

史密斯政策模型包括四個方面的內容：一是理想化的政策，具有科學性、合法性和可行性的政策措施，如：政策的來源、政策的執行范圍等。二是執行機構，通常指政府行政執行機構和國家權力機關。影響執行機構的因素有：執行機構的人力配置情況、執行人員的執行力等。三是目標群體，目標群體是政策執行的受眾者，執行機構根據政策的要求對目群體執行政策內容。四是環境因素。環境因素是指在政策運行的整個活動中的相關因素，包括：政治環境、經濟環境、人文環境等。

政策執行過程是一個持續的過程。首先，政府在制定政策的過程中會誘發矛盾，矛盾、壓力、沖突伴隨著政策執行者和受政策影響的人們。隨著政策的執行，四種因素內部和因素之間會表現出一些矛盾和問題。接著，由處理環節來削減這些矛盾。同時這些處理模式和形成的制度會對系統產生反饋作用，可能制造一些新的矛盾，從而引發系統的一系列改變。因此，政策執行是一個持續的、循環的過程。四因素作用關系如圖1所示。

圖1 史密斯政策執行模型

二、危房改造政策執行的問題

（一）配套政策不健全以及資源配備不足

在調研中發現，H鎮農村危房改造相關的配套政策不健全，導致政策本身的可操作性差。首先，H鎮改造補助金的發放模式為“先建后補”，改造者只有在改造房屋符合標準并驗收之后才可以領取危房改造的補助金，這一政策其實間接增加了那些相對困難的危改戶的經濟負擔。一些經濟條件困難的家庭沒有還款能力或者能力相對較弱，他們的親戚朋友不愿意借錢，同時他們擔心“先建后補”的資金不能及時到位，不相信、有顧慮，不愿意承擔這個風險。

（二）政策機構缺乏活力

在調研中發現，政策執行機構之間交往不密切和危改對象的認定過程存在漏洞。首先，H鎮在危房改造政策的執行中橫向的各個組織和部門之間存在合作，但是涉及的部門和組織較多，出現了組織和部門間合作不緊密的情況。各個部門在各個方面存在差異，導致其在實際的合作中并不是很容易，而且，由于各個組織和部門除了協助各個村進行危房改造工作外，其工作的重心還是本部門的工作。

（三）目標群體配合程度不高

在調研中發現，目標群體對農村危房改造政策的參與度和配合度不高。由于政府部門和危房改造戶在政策認識上存在一些差異而產生矛盾和沖突，影響著危房改造政策的執行。部分符合改造條件的村民因為自身經濟條件差、資金籌措能力低和對政策不了解、不知曉政策的具體情況，而沒有參與到危房改造項目中來。另外，部分危房改造戶的關注點只停留在與自己有關的利益上，存在盲目攀比的心理，導致新建或修繕的房屋不符合政策的標準，違背了政策要求，嚴重影響了農村危房改造的工作進度。

（四）政策執行的環境不佳

政策環境不僅僅包括制定政策，還包括享受政策和執行政策的各種影響因素的總和。[1]本文中環境是指：自然、社會環境對政策執行的影響。自然環境方面，H鎮位于西南地區，農村地區的地理環境復雜多變，大部分屬于山區，地震泥石流等地質災害時有發生，農村房屋受到很大影響，這影響著危房改造改造的質量，對施工人員的施工質量也是一種考驗。社會環境方面，很少有社會力量例如企事業單位、公益組織等參與到危改項目中來，政策的社會基礎薄弱。

三、危房改造政策執行問題的原因分析

（一）政策執行機構宣傳動員力度不足

執行機構是負責政策執行的政府機構，是確保政策目標順利實現的關鍵因素。[2]負責H鎮農村危房改造項目的部門有很多，例如：鎮人民政府、扶貧部門、村委會等，為了讓村民們了解改造政策的相關信息，政策執行機構采取了多種方法來宣傳危改政策，如：召開村委會會議、網絡媒體、報紙、廣播等。政策宣傳的方式有很多種，但是宣傳的效果不太理想，宣傳方式的宣傳力度不均衡。還有，在調研中發現，H鎮村民由于所處自然環境和地理條件的限制，他們居住的地方較分散，集中宣傳的方式很容易漏掉其中一些村民，特別是那些上了年紀、行動不便的獨居村民。他們文化程度不高，基本不認識幾個字，有的村民書寫自己的名字都存在一定困難，對于張貼的告示、宣傳寫的板書等基本不會關注，政策執行機構在宣傳時容易忽視這類村民。

（二）基層工作人員對政策認識不到位

基層工作人員是農村危房改造的推行者和實施者，保證政策的有效實施避免出現偏差，需要保證基層工作人員對政策有較充分的認知。但是，在調研中發現，H鎮的基層工作人員對農村危房改造政策的具體內容和方法認識不到位，出現對政策認知不足的現象。部分基層工作人員認為危房改造工作不是自己的本職工作，無論自己做的或好或壞對自己的績效都不會產生太大的影響，有的基層工作人員還表示這種吃力不討好的事情，不用太費心思，過得去就行！基層工作人員沒有認識到危改工作的重要性，沒有深入了解政策的具體內容和方法。

（三）目標群體對危房改造項目參與度不高

目標群體受政策直接作用、影響，其態度影響政策預期目的實現。目標群體的協助與合作影響著政策目標的實現。調研發現，H鎮部分村民對農村危房改造政策的參與度不高。首先，在政策初期的宣傳階段，村民們沒有自發地去了解農村危房改造政策，對政策不熟悉影響著他們參與危房改造項目。其次，危改的目的是為了提高村民們的房屋居住條件和質量，關乎村民切身利益，但在政策的關鍵改造階段，部分村民與政策執行人員、危房改造的施工隊之間的交流、聯系較少，村民們的想法也是影響農村危房改政策執行的一大影響因素。

（四）自然環境和社會環境的原因

自然環境是指與政策執行系統發生密切聯系并與之進行物質、能量和信息交換的外部自然條件，它是影響公共政策施行最穩定、最直接的因素。H鎮大部分處于農村地區，地理環境復雜多變，大部分屬于山區，地震泥石流等地質災害時有發生，農村房屋受到很大影響，交通閉塞不便于外界交流，減緩了該地區經濟發展速度和農村建設的進程。社會環境是指，在農村危房改造政策執行過程中的各個社會組織的參與度。在H鎮農村危房改造政策執行的過程中，社會中的企事業單位、公益組織、社會成員等社會力量很少參與到危房改造中來，危房改造政策的執行缺乏良好的社會環境。

四、優化危房改造政策執行的對策

（一）實施惠民政策促進地區經濟發展

在政策資源方面，可以拓展政策資金渠道和加大人力投入并舉。H鎮農業基礎非常雄厚，可以整合農業資源，打造一套農業生產線集農業生產——加工——銷售為一體的產業鏈，提高農產品的附加值，從而增加農民收入，提高稅收，相應的危房改造項目的財政支持力度也將擴大。政府也可以和企業合作，讓企業資金進入到危房改造中來，給予企業一些稅收上的優惠政策，充分調動企業參與合作的積極性。

（二）加強人力建設和提高執行人員素質

農村危房改造是一項工作難度高、覆蓋范圍廣的工作，由于危房改造工作的難度系數高，改造過程中所需的人、財、物資源的需求量比較大。特別是在人力資源方面，應該加強村委會的人員配備，銜接好上級政府與群眾的關系，積極發揮“紐帶”作用。在加強人力資源的同時，也應該提升人力的素質，加強他們對危房改造政策的認知和對自身工作崗位的認識，樹立全心全意為人民服務的宗旨，并在危房改造過程中去踐行。此外，危房改造施工隊的人力資源也需要加強，在改造過程中發現，施工隊專業技術人員較少，可以對他們進行一些建筑施工方面的培訓，或者引進一些專業的技術人員。

（三）加強政策宣傳以增強危房改造意識

在H鎮農村危房改造的過程中，大部分不愿意參加危房改造或者持觀望態度的村民的主要原因是對農村危房改造政策不夠了解，不清楚危房改造的要求、補助金的相關信息等。對此應該加大政策宣傳的力度，讓村民充分了解改造政策，及時公布改造相關信息。具體的做法有：首先，進村入戶對農村危房改造惠民政策進行精準宣傳。可以發放宣傳手冊和面對面為村民答疑解惑，也可以通過廣播、互聯網等渠道對政策進行細致入微的宣傳。對危房改造申報審批的程序、補助對象、改造方式、補助標準等村民比較熱心的政策細節著重進行宣傳。化解村民們的后顧之憂，使其積極配合和參與到危房改造中來。其次，也可以借助之前危房改造成功的案例，用事實說話。讓村民們看見這一政策的成效，了解政策的具體實施情況，用身邊看得見的事例進行政策的宣傳與引導，使村民們積極參與進來，為農村危房改造政策的實施掃清了部分障礙。

（四）改善政策執行環境

穩固的經濟基礎，是一項政策有效執行的基本保障，農村危房改造政策的執行也不例外。[3]農村危改的對象大多都是經濟上存在一定困難的村民，他們依靠自己的力量是很難對自己的居住條件、居住環境進行改造的。對此情況，應該加大加快H鎮農村經濟的發展速度，改善農村的經濟環境。H鎮的農業基礎雄厚，可采用“公司+農戶”模式，鼓勵當地農戶共同發展，并且免費提供技術幫助以及保底回收。這一模式，不僅有利于農業的發展，還增加了村民的收入。在社會環境方面，應該積極引導各種社會力量的參與，比如企事業單位、公益組織、公民個人等社會力量。企事業單位可以在政策宣傳和資金上給予一定的支持；公益組織也可以給予資金上的支持；公民個人可以積極宣傳支持和參與到政策中來，同時對政策的執行進行監督,為危房改造政策的執行創造一個良好的社會環境，引導與鼓勵社會力量參與其中，推進農村危房改造的順利實施。

五、結束語

黨和國家制定和實施農村危房改造政策的主要目的，是為了改善和提高村民們的居住條件和質量。危改政策實施，整體上效果不錯，但是在政策執行過程中還存在著一些問題，本文以H鎮為例，對農村危房改造政策執行的問題利用史密斯政策模型進行研究分析，了解到危改政策執行中的問題，對此提出來解決辦法：政策的實施應有其他政策加以輔助；加強政策執行主體的人力資源配備以及提高執行人員的素質；多途徑宣傳政策提高目標群體的參與度，優化政策執行的經濟環境和社會環境。完善危房改造政策的執行，切實改善村民的居住安全和居住條件。