浙江省耕地“非糧化”影響因素研究

陳玲燕 康涌泉

（河南工業大學，河南 鄭州 450001）

近年來，我國耕地“非糧化”率有逐年上升趨勢，如果不及時治理，將嚴重威脅我國糧食安全。特別是在如今國際貿易不穩定因素增多的情況下，我國糧食生產和消費長期處于“緊平衡”狀態，采取有效措施治理耕地“非糧化”已迫在眉睫。2015年1月，國務院印發《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，提出耕地在流轉過程中要避免“非糧化”、堅決禁止“非農化”。2020年11月，國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，再次強調堅決防止耕地“非糧化”傾向，穩定非主產區糧食種植面積。由此可見，防止耕地過度“非糧化”是保障我國糧食安全的重要舉措，也是非糧食主產區維護國家糧食安全義不容辭的責任。浙江省處于東南沿海地區，氣候濕潤，農業生產技術較為成熟，適合種植水稻。但近年來隨著土地流轉和規模經營，浙江省耕地“非糧化”擴張趨勢明顯，有必要對其影響因素加強研究，以遏制耕地“非糧化”現象，穩定糧食生產。

1 浙江省耕地“非糧化”現狀

1.1 耕地“非糧化”速度加快

近年來，浙江省耕地“非糧化”速度加快。2004年，浙江省耕地面積為277.841萬hm2，其中糧食作物種植面積為150.537萬hm2。截至2019年，浙江省耕地面積為216.154萬hm2，其中糧食作物種植面積為97.744萬hm2，相比2004年，耕地面積共減少61.687萬hm2，糧食作物種植面積共減少52.793萬hm2。受城鎮化發展和農地“非農化”的影響，浙江省耕地面積逐年減少，在大量耕地退出耕地功能的同時，許多種植糧食的耕地轉向種植非糧食類經濟作物，糧食作物種植面積大幅減少，從而導致耕地“非糧化”面積相對增加和耕地“非糧化”率上升。2004年，浙江省耕地“非糧化”率為45.82%。2008年，浙江省耕地經濟作物播種面積首次超越糧食作物播種面積。截至2019年，浙江省耕地“非糧化”率高達54.18%，在整個研究階段內耕地“非糧化”率凈增長8.96%。

1.2 耕地“非糧化”表現形式多樣

隨著土地流轉的推進，土地流轉成本和種糧成本逐年增加，農業經營主體為提高耕地利用效率，傾向于發展高效農業來提升耕地收益，保障自身利益［1］。截至2019年，在浙江省主要的經濟作物中，蔬菜種植面積最大，總體穩定在60.000萬～70.000萬hm2；花卉苗木種植面積為16.192萬hm2；油料類作物種植面積為14.038萬hm2；果用瓜種植面積為9.880萬hm2；藥材類作物種植面積為5.349萬hm2；棉花、麻類、糖類、煙葉種植面積較小。蔬菜、花卉苗木、果用瓜、花生和油菜等油料作物是浙江省主要的非糧食類經濟作物，占非糧食作物種植面積的80%以上。

2 浙江省耕地“非糧化”的影響因素

2.1 種糧比較利益

近年來，隨著流轉耕地的租金以及化肥、農藥、農機設備等生產資料和勞動力價格的提高，農戶的種糧利潤逐漸降低，經濟作物的種植收益明顯高于糧食作物。浙江省盛產水稻，但在研究階段，絕大部分年份經濟作物平均收益都明顯高于水稻種植收益。特別是在耕地流轉后，除了少數種糧大戶會在流轉耕地上繼續種植糧食作物，大多數農村企業或專業合作社往往會從事經濟作物生產，導致耕地“非糧化”生產傾向加劇［2］。

2.2 非農就業收入

近年來，隨著我國經濟的快速發展，浙江省產業結構向高級化發展方向轉變。截至2019年，浙江省第二、第三產業產值占比高達97%，農業產值僅占3%。第二、第三產業的發展會不斷吸引農村勞動力外出務工。據相關統計，2005年浙江省農村勞動力外出數量為1 260.0萬人，2018年增至1 367.3萬人。農村勞動力結構的改變還會帶來收入結構的改變，主要表現為工資性收入增加［3］。2019年，浙江省非農收入占比高達84%，農業生產活動不再是農民收入的主要來源。外出務工勞動力的增多將會導致耕地直接閑置，使得散戶的糧食種植面積下降，直接導致耕地“非糧化”生產傾向加劇。

2.3 新型經營主體行為

一方面，由于我國沒有出臺明確的法律法規來限制土地流轉后耕地的種植結構和經營方式，出于比較利益的考慮，導致出現耕地“非糧化”現象［4］；另一方面，土地流轉現象在經濟發達地區較為常見，且更傾向于發生在交通便利和基礎設施較為健全的農村地區。交通和基礎設施便利地區非糧作物的運輸和銷售更為方便，運輸過程中造成的損壞較少，運輸成本相應降低，有利于購貨商進行實地采購，這也加劇了耕地“非糧化”現象［5］。

2.4 相關政策法規

隨著農業生產資料和勞動力價格的上漲，糧食種植收益逐漸下降。國家為了補償種糧成本上升，增加農民實際收入，減小城鄉收入差距，保障糧食生產穩定，出臺了一系列惠農補貼政策。浙江省從2004年開始實施糧油種植大戶直接補貼政策，即對稻麥復種面積達到一定規模以上的經營主體進行直接補貼，補貼金額從2004年的150元/hm2上漲至2021年的1 800元/hm2。糧油種植大戶直接補貼在一定程度上彌補了農戶種糧成本，提高了種糧利潤，抑制了耕地“非糧化”傾向。

3 實證研究

3.1 變量選取與數據來源

筆者選取耕地“非糧化”率作為被解釋變量，用FLH表示；選取種糧比較收益、農民非農收入占比、土地流轉率和糧油種植大戶直接補貼作為解釋變量，分別用CGY、NFI、LTR、DS表示（見表1）。其中，耕地“非糧化”率和農民非農收入占比原始數據來源于《浙江統計年鑒（2004—2019）》；種糧比較收益原始數據來源于《全國農產品成本收益資料匯編（2004—2019）》，其中主要經濟作物包括油菜籽、晾曬煙和桑蠶繭3種，糧食作物包括早秈稻、晚秈稻和粳稻3種；土地流轉率和糧油種植大戶直接補貼數據由浙江省統計局、浙江省財政廳和浙江省農業農村廳相關政策文件整理而來，部分缺失數據用插補法進行補充。筆者選用2004—2019年的時間序列進行回歸分析。

表1 模型變量描述

3.2 平穩性檢驗

對FLH、CGY、NFI、LTR和DS取對數得到lnFLH、lnCGY、lnNFI、lnLTR和lnDS，筆者采用目前最有效的序列穩定性檢驗工具——ADF檢驗進行平穩性檢驗，結果如表2所示。從表2可以看出，D（lnFLH）、D（lnNFI）、D（lnLTR）和D（lnDS）在1%的顯著性水平下平穩，D（lnCGY）在5%的顯著性水平下平穩。

表2 ADF檢驗結果

3.3 模型估計

構建回歸方程如下：

根據回歸方程計算得出回歸結果，如表3所示。

表3 回歸結果

從表3可以看出，lnLTR和lnNFI通過了1%的顯著性檢驗，lnCGY、lnDS通過了10%的顯著性檢驗，說明種糧比較收益、農民非農收入占比、土地流轉率和糧油種植大戶直接補貼對耕地“非糧化”率的解釋性較強。R2=0.86，說明方程總體模型擬合度較好，F=21.589 0＞F0.10（4，11）=2.54，說明回歸方程整體通過10%的顯著性檢驗。

3.4 序列相關性檢驗

序列相關性檢驗結果如表4所示，Resid（-1）沒有通過T檢驗，R2=0.074 6，說明總體方程不顯著，不存在序列相關。

表4 序列相關性檢驗結果

3.5 協整檢驗

從表5可以看出，殘差通過5%的顯著性檢驗，說明lnFLH與lnCGY、lnNFI、lnLTR、lnDS存在長期均衡關系。

表5 協整檢驗結果

3.6 結果分析

①種糧比較收益回歸系數為負值，并通過10%的顯著性檢驗，說明種糧比較收益對耕地“非糧化”起負向作用。種糧比較收益每提高1%，耕地“非糧化”率降低0.021 3%。種糧收益會直接影響農民的種糧意愿，相比其他非糧經濟作物，種糧成本高、收益低是導致糧食作物種植面積逐漸減少的根本原因。在種糧收益不敵經濟作物的情況下，農民會放棄種糧轉而種植經濟作物，以彌補減少的收益。而糧食生產收益的提升在一定程度上提高了農民的種糧積極性，農戶不會輕易放棄原有的糧食生產，從而抑制耕地“非糧化”。

②非農收入占比回歸系數為正值，并通過1%的顯著性檢驗，說明非農收入占比對耕地“非糧化”起正向作用。非農收入占比每提高1%，耕地“非糧化”率提高0.459 7%。第二、第三產業的快速發展為農村勞動力提供了大量外出務工的崗位，農業生產不再是農民唯一的收入來源。農業生產具有不穩定性和高風險性等特征，外出務工穩定性較強，所獲得的勞務報酬也高于在家經營農業生產的收益。隨著非農收入和非農收入占比的逐年提高，農村勞動力外流現象越來越嚴重，農村勞動力不足導致大量耕地閑置，糧食播種面積下降，從而加速了耕地“非糧化”。

③土地流轉率回歸系數為正值，并通過1%的顯著性檢驗，說明土地流轉率對耕地“非糧化”起正向作用。土地流轉率每提高1%，耕地“非糧化”率提高0.134 2%。土地流轉會對農戶的種植行為產生影響。土地流轉前，散戶的耕地主要用來種糧，滿足家庭的基本生存需求；土地流轉后，耕地的基礎保障性功能減弱，種糧不再是剛性需求，受經濟利益的驅使，新型農業經營主體更偏向于種植非糧經濟作物，從而誘發耕地“非糧化”傾向。

④糧油種植大戶直接補貼回歸系數為負值，并通過10%的顯著性檢驗，說明糧油種植大戶直接補貼對耕地“非糧化”起負向作用。糧油種植大戶直接補貼金額每提高1%，耕地“非糧化”率降低0.021 7%。糧油種植大戶直接補貼的資金直接發放給從事糧食生產一定規模以上的農民，能夠直接提高農戶的種糧收益，相比藥材、果樹等種植周期較長的經濟作物，糧油種植大戶直接補貼政策降低了農戶的生產經營風險，保持種糧收益穩定，能夠有效激發農戶種糧的積極性，從而抑制耕地“非糧化”傾向。

4 結論與建議

4.1 結論

筆者分析了浙江省耕地“非糧化”的時空變化，并采用時間序列數據分析了種糧比較收益、農民非農收入占比、土地流轉率和糧油種植大戶直接補貼對耕地“非糧化”的影響，得到以下結論。2004—2019年，浙江省耕地面積和糧食播種面積逐年下降，蔬菜、油料、花卉苗木和果用瓜等非糧經濟作物種植面積逐漸增加，占非糧經濟作物種植面積的80%以上，加速耕地“非糧化”現象。農民非農收入占比和土地流轉率對耕地“非糧化”有正向作用，說明隨著第二、第三產業的發展，農村勞動力傾向于選擇外出務工獲取收入。勞動力外流導致當地農村勞動力逐漸減少，耕地閑置情況增多，農戶選擇將耕地流轉出去賺取租金。而工商資本基于利益角度的考慮，傾向將流轉后的土地用于“非糧化”生產，以獲取更多收入。種糧比較收益和糧油種植大戶直接補貼對耕地“非糧化”有負向作用，說明在沒有強制規定耕地用途的情況下，相比糧食作物，非糧經濟作物的高收益直接加速了耕地“非糧化”現象。彌補種糧成本，有效提高種糧收益，對于激發農戶種糧積極性、穩定糧食生產具有促進作用。

4.2 建議

4.2.1 降本增效，提高種糧比較利益。種糧成本上漲、純收益降低是導致糧食種植面積減少和耕地“非糧化”的根本原因。只有降低糧食生產成本，提高糧食種植純收益，才能從根本上遏制耕地“非糧化”現象。一是從根本上減少生產資料的投入，加強農業科技投入，培育抗病蟲害能力強和高產的優質品種。因為良種培育既可以減少化肥、農藥的使用量，還能減少對耕地的污染。二是浙江省多山地和丘陵，地理條件復雜，小農經營較多，人工成本昂貴，農業機械化效率較低、成本較高現象普遍。因此，要加強推廣和應用機械化種糧技術，擴大農機作業規模，保證小農經營基礎上的規模經濟效益，以此減少人工成本。機械化和規模化種糧能有效控制固定成本，提高種糧效率和種糧積極性。

4.2.2 加強土地用途管制，加強糧食生產監督。受市場利益的驅動，耕地進行“非糧化”生產可以獲取更高收益，所以耕地“非糧化”是一種自主選擇行為，如果不施加外力控制，耕地“非糧化”趨勢將會逐漸加重。特別是在土地流轉后，工商資本缺乏約束，選擇種植作物時，基本不考慮糧食的基本保障功能，只選擇種植高收益的非糧經濟作物來獲得收入。為了防范耕地過度“非糧化”，需要相關政府部門介入。一是盡快完善相關的法律法規對流轉出去的耕地進行嚴格管控，對流轉后耕地的使用形式進行約束。例如，劃分糧食生產核心區和非糧食生產核心區，把土壤質量較高、生產功能突出的耕地范圍界定為糧食生產核心區，這部分耕地流轉出去后只能用來種植糧食作物。二是加強對工商資本的監管和懲戒。各級政府應針對每個縣市制定最低種糧標準，適宜種糧地區的規模經營主體需要完成基本種糧任務，否則要接受相應的懲戒，以防耕地濫用。

4.2.3 提高種糧補貼，增加種糧純收益。浙江省每年都會發布種糧補貼政策，并且補貼力度逐年提高，但是，耕地“非糧化”傾向非但沒有緩解，反而在加重。這說明糧食直接補貼并沒有彌補因種糧成本增加和糧食價格下降而減少的收益，體現出目前種糧補貼政策有不完善之處。要想提高種糧純收益，在控制成本的同時，應繼續加大補貼力度。政府應及時考察市場行情，靈活制定補貼政策，對種糧主體進行關于農藥、化肥和種子的針對性補貼，提高補貼精確度，并根據市場行情及時調整補貼金額，才能鼓勵種糧者繼續進行糧食生產，抑制耕地過度“非糧化”。