全域土地綜合整治策略
——以灌云縣小伊鎮(zhèn)為例

王 剛張曉勇

（1.灌云縣自然資源和規(guī)劃局，江蘇 灌云 222200；2.南京眾誠規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，江蘇 南京 210000）

黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是全面建成小康社會、全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的重要?dú)v史任務(wù)。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。為貫徹落實習(xí)近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，自然資源部組織開展全域土地綜合整治試點工作，該項工作主要有3大任務(wù)，分別為建設(shè)用地整理、農(nóng)用地整理以及鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)［1］，任務(wù)目的在于優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，落實耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用政策，改善農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。

土地綜合整治是一項涉及多方利益、多個領(lǐng)域的復(fù)雜工程，要想順利落實該項工作，需要解決多方面的問題。黃豪從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的角度對農(nóng)村土地綜合整治中存在的問題進(jìn)行了探究，并對如何在農(nóng)村土地綜合整治中保護(hù)農(nóng)民權(quán)益提出建議［2］。文雯等認(rèn)為農(nóng)村全域土地綜合整治應(yīng)該重視耕地的多功能發(fā)揮，并提出不同類型村莊的整治措施［3］。賴松坡認(rèn)為分散的組織管理形式、分散的資金投入機(jī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)不一以及建設(shè)主體和產(chǎn)權(quán)主體多樣化等問題制約了農(nóng)村土地的綜合整治［4］。李峰從管理機(jī)制、項目設(shè)計變更和運(yùn)行質(zhì)量3個方面分析了當(dāng)前我國土地綜合整治項目管理工作中存在的問題［5］。還有一些學(xué)者則對土地綜合整治工作中的工程技術(shù)、測繪技術(shù)、信息技術(shù)等技術(shù)問題進(jìn)行了探討［6-10］。

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)人才振興、文化振興的基礎(chǔ)條件。對鄉(xiāng)村土地資源進(jìn)行整合是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要途徑。面對嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，如何盤活農(nóng)村土地資源、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)富民，成為全域土地綜合整治的重要任務(wù)。

本文基于現(xiàn)有研究成果，結(jié)合實際情況，具體分析江蘇省灌云縣小伊鎮(zhèn)全域土地綜合整治策略，以供參考。

1 研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 研究區(qū)概況

小伊鎮(zhèn)位于灌云縣城北部，東與伊蘆、下車兩鄉(xiāng)以鹽河為界，西隔叮當(dāng)河與龍苴鄉(xiāng)相連，南傍枯溝河與伊山鎮(zhèn)為鄰，北與穆圩鄉(xiāng)、海州區(qū)新壩鄉(xiāng)隔古沂河、善后河相望。小伊鎮(zhèn)因鎮(zhèn)內(nèi)有小伊山而得名。小伊鎮(zhèn)總面積84.25 km2，耕地面積5 609.840 0 hm2，全鄉(xiāng)共有19個行政村、1個果林場。鄉(xiāng)域內(nèi)四河環(huán)繞，寧連、汾灌、連鹽3條高速公路在此交匯。

研究區(qū)地形以平原為主，地勢西低東高，地面平均高程為3.4 m，鄉(xiāng)內(nèi)的小伊山頂峰高為68.6 m。研究區(qū)土質(zhì)為脫鹽性土壤，土壤以潮土為主，屬脫鹽黃黏土和脫鹽灰心黃黏土土種。1 m土層含鹽量＜0.1%，作物生長良好。研究區(qū)屬暖溫帶，四季分明，雨水充沛，常年主導(dǎo)風(fēng)向為東北風(fēng)，年平均氣溫13.7℃，年日照時間2 456 h左右，無霜期210 d，氣候條件適合各種農(nóng)作物生長。研究區(qū)水資源豐富，北側(cè)為古泊善后河，東側(cè)為鹽河，西側(cè)為叮當(dāng)河，南側(cè)為枯溝河。小伊河沿東西方向貫穿研究區(qū)。

1.2 研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀

研究區(qū)土地面積為6 409.183 8 hm2，其中耕地面積4 633.468 1 hm2，占研究區(qū)土地總面積的72.29%；園地面積30.062 0 hm2，占研究區(qū)總面積的0.47%；林地面積55.840 0 hm2，占研究區(qū)總面積的0.87%；草地面積2.898 4 hm2，占研究區(qū)總面積的0.05%；商服用地面積2.480 1 hm2，占研究區(qū)總面積的0.04%；工礦倉儲用地面積16.674 1 hm2，占研究區(qū)總面積的0.26%；住宅用地面積435.968 2 hm2，占研究區(qū)總面積的6.80%；公共管理與公共服務(wù)用地面積13.658 2 hm2，占研究區(qū)總面積的0.21%；特殊用地面積4.121 5 hm2，占研究區(qū)總面積的0.06%；交通運(yùn)輸用地面積306.156 4 hm2，占研究區(qū)總面積的4.78%；水域及水利設(shè)施用地面積897.313 4 hm2，占研究區(qū)總面積的14.00%；其他土地面積10.543 4 hm2，占研究區(qū)總面積的0.17%。根據(jù)灌云縣耕地質(zhì)量等級補(bǔ)充完善成果，研究區(qū)耕地利用等別主要為4等、5等和6等。

1.3 研究區(qū)土地利用存在的問題

1.3.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重偏低。按照《江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，灌排基礎(chǔ)設(shè)施配套水平、田塊規(guī)模和土壤質(zhì)量是判斷耕地是否屬于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的主要指標(biāo)。耕地土壤質(zhì)量高低分布規(guī)律與灌排水平高低分布規(guī)律相似，水田土壤質(zhì)量和灌溉水平優(yōu)于水澆地和旱地。研究區(qū)內(nèi)水田在灌排設(shè)施配套水平、土壤質(zhì)量等指標(biāo)方面能夠達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而旱地和水澆地則遠(yuǎn)低于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。研究區(qū)現(xiàn)有耕地面積4 633.468 1 hm2，其中水田2 989.078 7 hm2、旱地1 644.389 4 hm2，水田面積占耕地面積的比重為64.5%，該數(shù)據(jù)可視為研究區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積占耕地面積的比重。水田占比遠(yuǎn)低于江蘇省的平均水平。

1.3.2 基本農(nóng)田布局無法滿足發(fā)展需要。灌云縣永久基本農(nóng)田劃定方案完成時間為2017年4月，連云港軍民合用機(jī)場民用部分遷建工程（即連云港花果山國際機(jī)場）可行性研究報告于2019年1月獲國家發(fā)改委批復(fù)，基本農(nóng)田劃定時沒有考慮機(jī)場建設(shè)和相關(guān)配套建設(shè)用地問題，連云港花果山機(jī)場二期工程、灌云縣空港產(chǎn)業(yè)園、連宿高速等重大工程選址均涉及部分基本農(nóng)田。現(xiàn)有基本農(nóng)田布局不適應(yīng)未來土地綜合整治發(fā)展規(guī)劃。

1.3.3 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占比較大。小伊鎮(zhèn)是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然農(nóng)業(yè)資源豐富，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，且科技含量較低，產(chǎn)出率不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)為主，缺乏特色產(chǎn)業(yè)。小伊鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并存，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不均衡，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在農(nóng)業(yè)中的占比較低，農(nóng)業(yè)發(fā)展整體現(xiàn)代化水平不高；耕地集約利用和產(chǎn)出率較低，經(jīng)營均以家庭為單位，規(guī)模小，分散且機(jī)械化水平低，沒有形成規(guī)模效益；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實力有限，資金短缺，受經(jīng)濟(jì)條件的限制，對農(nóng)業(yè)的投入明顯不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期在低水平、低效益狀態(tài)下進(jìn)行，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造資金供需矛盾突出。

1.3.4 農(nóng)村宅基地占地面積較大。研究區(qū)共涉及農(nóng)戶10 434戶，其中農(nóng)村宅基地共9 219戶，農(nóng)村宅基地面積435.968 2 hm2，戶均農(nóng)村宅基地面積為472.9 m2，遠(yuǎn)超《江蘇省土地管理條例》規(guī)定的戶均不超過200 m2的標(biāo)準(zhǔn)。

1.3.5 零散中低產(chǎn)田塊分布較廣。受歷史原因和農(nóng)民居住、種植習(xí)慣等因素影響，部分耕地分布在村莊中間和周邊，被溝渠道路和村莊等地物隔離，灌溉設(shè)施無法覆蓋，田面平整度不夠，種植農(nóng)作物主要以零星作物為主，農(nóng)民種植方式基本為人工種植，地類以水澆地和旱地為主，產(chǎn)出率較低。

2 全域土地綜合整治策略

2.1 全面開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機(jī)械化的思路，優(yōu)化田塊布局和溝渠線路，提高灌溉排水、交通基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，實施節(jié)水灌溉工程，優(yōu)化灌溉制度，結(jié)合規(guī)模化養(yǎng)殖實施糞污資源化利用，建成田成方、路相連、旱能灌、澇能排、土質(zhì)好和產(chǎn)品優(yōu)的現(xiàn)代化優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

項目計劃結(jié)合歷年開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的情況，在農(nóng)業(yè)用途區(qū)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施，根據(jù)中低產(chǎn)田一般分布在村莊周邊的特點，在拆并村莊的同時，整體規(guī)劃設(shè)計，做到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全域覆蓋。項目實施完成后，糧食產(chǎn)能大幅度提高。

2.2 優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局

確保糧食生產(chǎn)及安全是治國理政的頭等大事。堅守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，是實施全域土地綜合整治的原則。按照永久基本農(nóng)田調(diào)整“大穩(wěn)定，小調(diào)整”原則，在確保“面積不減少，質(zhì)量有提升”的前提下，農(nóng)用地整治新增了大量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化提供了條件，實現(xiàn)了永久基本農(nóng)田向農(nóng)業(yè)區(qū)的集中，很好地起到了試點項目的示范作用。

2.3 大力提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平

2.3.1 打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。在小伊鎮(zhèn)傳統(tǒng)特色農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，分別打造3個以桃、蓮藕、有機(jī)蔬菜為特色產(chǎn)品的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。擴(kuò)大招商引資力度，形成特色農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)鏈，充分利用機(jī)場建設(shè)帶來的交通物流優(yōu)勢，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。大力發(fā)展周末休閑觀光業(yè)，依托農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)模化優(yōu)勢，形成周末休閑客流。

2.3.2 新建規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖示范點。嚴(yán)格禁止在集中居住區(qū)進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖，逐步取消非集中居住區(qū)農(nóng)村居民點非規(guī)模化養(yǎng)殖，使畜禽養(yǎng)殖向規(guī)模化和園區(qū)化方向發(fā)展。引導(dǎo)農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)，分別按照規(guī)模化養(yǎng)殖和非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的污染治理和糞污資源化利用技術(shù)指南要求，建設(shè)畜禽養(yǎng)殖示范點，培育現(xiàn)代化養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)，并與種植業(yè)相結(jié)合，促進(jìn)資源循環(huán)利用。

2.4 實施增減掛鉤項目，規(guī)范農(nóng)村宅基地使用

在符合國土空間規(guī)劃的前提下，通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目復(fù)墾的原則是地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施配套水平較差、住宅質(zhì)量總體較差的村莊整體搬遷，部分拆遷意愿不強(qiáng)烈且住宅質(zhì)量較好的可以選擇不搬遷，保留宅基地。

建設(shè)伊南中心村、花廳中心村、鹽西中心村3個現(xiàn)代化集中居住區(qū)。新建住宅嚴(yán)格按照《江蘇省土地管理條例》規(guī)定，農(nóng)村宅基地面積每戶不超過200 m2。對3個集中居住區(qū)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，逐步有序?qū)⒅苓叺拇迩f向集中居住區(qū)搬遷。非集中居住區(qū)的村莊原則上不再批準(zhǔn)新建住宅，不再投入資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在充分尊重農(nóng)民意見的前提下，先行搬遷危房和住房條件較差的農(nóng)戶，逐步引導(dǎo)農(nóng)民向集中居住區(qū)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，既可以改善農(nóng)民的居住條件，又可以騰出建設(shè)用地空間，逐步改善農(nóng)村宅基地占地面積過大的問題。

2.5 進(jìn)行土地平整，消除零散中低產(chǎn)田

根據(jù)村莊規(guī)劃，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)用途區(qū)、生產(chǎn)生活區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)3條線，進(jìn)一步落實和細(xì)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能分區(qū)；圍繞規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)行農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)整治規(guī)劃，分年度安排各類項目。結(jié)合村莊建設(shè)用地復(fù)墾，厘清村莊與農(nóng)田的邊界。

零散分布的村莊拆除后，對因為村莊分布而被人為割裂的零星田塊進(jìn)行歸并和整體規(guī)劃設(shè)計，實施土地平整工程，復(fù)墾影響田塊規(guī)模的斷頭路、斷頭溝渠；梳理田間道路與農(nóng)村道路以及灌溉排水線路和建構(gòu)筑物，補(bǔ)齊短板。實施完成后，農(nóng)業(yè)用途區(qū)內(nèi)，原先散、小、不規(guī)整的田塊變成方整的規(guī)模化田塊，耕地地類變?yōu)楣喔人铮刭|(zhì)量有較大幅度的提高，耕地產(chǎn)出率大幅提升，基本消除零散中低產(chǎn)田。

3 結(jié)語

全域土地綜合整治將土地整理開發(fā)及復(fù)墾與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，并推動農(nóng)田、水環(huán)境、林地及村莊綜合整治，增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。但同時，全域土地綜合整治作為一項系統(tǒng)工程，需要各個部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，如鄉(xiāng)村振興投資公司需要完善資金的籌集工作，農(nóng)林業(yè)部門要堅持全域規(guī)劃、整體設(shè)計以及綜合整治等。因此，要通過政府主導(dǎo)，完善部門之間的協(xié)作，調(diào)動公眾積極參與。

全域土地綜合整治最終是以鄉(xiāng)村的實際發(fā)展需求為導(dǎo)向，無論從與其相關(guān)的哪一方角度出發(fā)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展都處于最核心的地位。此項研究以灌云縣小伊鎮(zhèn)為例，分析土地利用存在的相關(guān)問題和解決措施，為我國未來如何通過實施全域土地綜合整治實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，提供了理論依據(jù)和思路。