構建社區治理共同體實踐探析

[摘要]黨的執政基礎在基層，城市基層社會治理的重心在社區，抓好基層黨建和社區治理是城市工作的重要課題。街道黨工委建立居民區事務聯席會議制度，在居民區層面統一治理權責，切實推動并形成以居民區黨組織為領導核心的協商決策機制和綜合治理平臺的方法路徑及實踐過程，為完善加強城市基層黨建、創新社區治理提供有益探索。

[關鍵詞]黨建引領;聯席會議;民主協商;力量下沉

黨的十九屆五中全會指出，要推動社會治理向基層下移，向基層放權賦能，不斷完善基層民主協商制度①。通過制度賦能的方法，讓組織強能力、項目提效力、民間增活力、干部有定力、區域聚合力，保證黨組織在居民區真正發揮出強有力的領導核心作用，把黨建引領全方面落實到城區管理和基層治理，是積極貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、認真落實習近平對上海重要指示精神的實踐之舉，是貫徹黨的十九屆五中全會精神，完善“十四五”共建共治共享基層社會治理制度的長遠之策②。近兩年來，上海市徐匯區楓林街道致力于推行居民區事務聯席會議制度（后文簡稱“居務會”），在居民區層面統一治理權責，支持居民區黨建更好地發揮出政治引領、組織引領、能力引領、機制引領的整體效能，形成了一些初步的實踐經驗和創新成果。

一、背景與動因

社會治理不是簡單地提供服務和維護秩序，而是要抓好黨建引領的“金鑰匙”，把黨的領導植根于群眾中，引導群眾發揮主體作用，組織群眾依法管理基層事務，依靠群眾加強社會治理，努力培育和構建社會治理共同體。黨的十八大以來，習近平對上海加強基層黨建，創新社會治理工作提要求、作指示。努力探索黨建引領下的基層社會治理創新，是學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，積極落實習近平重要指示精神的實踐之舉。

上海市徐匯區楓林街道縱跨內環、毗鄰浦江，面積2.69平方公里，有31個居委會，94個自然小區，實有人口10.5萬人（戶籍人口9.8萬），域內醫院、研究所等單位集中，醫療健康資源豐富，是一個典型的、成熟的市中心治理轄區單元。從街道稟賦角度看：一是老。人口已高度老齡化，60歲以上老人有3.97萬人，按戶籍人口計算占比超40%，其中80歲以上高齡老人8400余人，高齡獨居老人800多人，存在相當大的助老、養老服務需求，然而街道自有養老床位不足200張。二是少。公共服務設施少，上世紀90年代以前的房屋對公共服務設施考慮不足，眾多社區大單位房屋資源沒有充分社會化、屬地化，街道可用于公共服務的設施明顯不足，很多公共場地靠租借維持，供需矛盾突出。三是舊。從上世紀30年代老房子，到新中國成立后首批工人新村，大量公房、系統房坐落，老舊小區占比達90%，還有2800多戶非成套住宅，8個小區無物業管理，算是典型的市中心“老城區”。四是遠。中心城區地域狹促，市屬以上企事業單位“院墻”眾多，區內可供開發利用的潛力空間有限。街道辦事處和“各中心”均偏處在轄區邊緣，公共服務資源可及性差。五是密。除去十萬居住人口，域內四大三甲醫院和眾多大院大所大校帶來每日人流數萬，還緊鄰八萬人體育場、徐家匯商圈、龍華寺、徐匯濱江等重要區域，車流人流密集的壓力可見一斑。

從基層治理角度看，一方面地域上的“先天性”不足催生出的消防安全問題、密集人流管理問題、小區環境問題、養老需求問題等始終高懸不退，給基層治理帶來不小的困難和挑戰。另一方面多年來居委會作為承接社會管理職能“底盤”，行政色彩揮之不去是一個“通病”，居民區黨建引領社區治理品質不高，跟不上形勢，主要表現為“五缺”：一是組織缺能力。居民黨組織“小馬拉大車”現象普遍，“封閉管開放”問題突出，“權責不對等”痼疾難解，黨組織領導治理的能力上有差距，總體引領能力偏弱。二是居委缺精力。居委“小門”難擔眾多政府“部門”，工作微信群讓人無處可躲，階段性任務壓茬堆積成為居委會常態，行政化的老毛病讓“減負”減效，居委會沒有精力去開發“自選項目”。三是項目缺效力。圍繞治理推出過不少個性項目，引入過許多社會組織，形成過系列共建清單，但是總體來看還存在一投了之現象，缺乏“造血”性、互促性的長效培育。四是民間缺活力。長期以來居委會職能更多傾向于單向性的管理和固定式的服務，更像個幫助居民解決問題的行政性組織，居委會角色錯位使得民間力量發育不暢，居民自發參與熱情不高，壓抑了深層次的自治活力。五是干部缺定力。責任集中、問題集中、矛盾集中，權力有限、資源有限、手段有限，前幾個“乏力”歸結到居委干部身上就體現為工作壓力巨大，職業定力不足，長期的疲憊感、倦怠感揮之不去。

二、思路與做法

近年來，在徐匯區委區政府的領導下，中共上海市徐匯區楓林街道工作委員會（以下簡稱“黨工委”）楓林街道圍繞地區實際，突出政治建設，夯實基層基礎，先后在“黨建撬動區域單位資源”“加強醫院周邊綜合治理”“提升居委服務能力”等方面做出了積極有益探索，社區基層黨建科學化和小區管理精細化水平不斷提升。2020年以來，在認真學習上級文件精神，鞏固近年實踐成果的基礎上，楓林街道黨工委和辦事處圍繞學習貫徹落實習近平關于加強組織建設、下沉工作力量、做實基層治理的系列重要指示精神，實行居民區事務聯席會議制度。

居務會制度是以居民區黨組織為領導核心、居委會為工作主導，居民群眾為參與主體，圍繞居民區有關公共環境、公共安全、公共秩序、家園建設等工作建立的黨建引領下居民區多方力量多元參與的會議協商決策機制和綜合治理平臺。具體實施過程是“五個堅持、五個一”：

1.堅持黨建引領，建強一個領導核心

2019年，楓林街道黨工委在“不忘初心、牢記使命”主題教育中對31個居委進行調研訪談，召開了一系列研討會、征求意見會，對居民區黨建引領社區治理問題進行全面“把脈體檢”。圍繞黨組織如何在治理轄區真正發揮領導核心作用，針對居民區缺乏資源鏈接、居民參與動力不足、議事結果難以落地等問題，楓林街道黨工委明確了“全面提升基層黨組織引領社區治理，讓治理權責在居民區層面統一起來”的工作定位。選取5個居委開展居務會試點，通過明責、賦能、減負的方法，推動居民區黨組織在小區事務議事決策落實全過程中發揮“貫通性”引領作用。

2.堅持整體推進，理順一項運轉機制

制定完善街道層面的實施方案和居委會層面的實施細則。在居委會層面指定“1+8+X”參與主體（其中“1”指居民區黨組織，“8”指居委會、業委會、物業、社區民警、城管執法、市場監管、房管辦、街道聯絡員，“X”指市區“兩代表一委員”、共建單位、社區社會組織、特約律師、群眾文化團隊、社區志愿者、黨員群眾代表等）。明確人員“三定”（定人定崗定責）規則，下發協商組織“三本”（議事規則、紀要范本、流轉單據）文本，會后參會各方“會簽”，賦予黨組織和居務會決策的充分合規性，推動和保證居民區黨組織在小區事務決策中，貫通全部環節、落實扁平治理、發揮核心作用。

3.堅持統籌資源，完善一套支持體系

在31個居民區建立居務會工作推進小組，由居民區黨組織負責人、機關聯絡員和社區民警組成“三駕馬車”共同牽頭居務會組織實施，努力做到小事不出居委會。增加一名處級干部擔任塊區“雙組長”，充實5個塊區黨的工作小組使其包含派出所、城管、市監、房管、衛生、法律、物業等事關治理的全部行政執法力量和專業部門成員，以塊區工作會議形式，定期研究解決跨居委問題的協調推進。建立居委會工作日報和周報制度，對居民區重點問題、突發情況進行直報和應急處置。通過“滿意在徐匯”行動，每季度將區“兩代表一委員”和區職能部門資源引入居務會協商。

4.堅持問題導向，聚焦一批基層頑癥

在居務會6項內容規定中，研究重點事項、突破治理瓶頸、解決矛盾糾紛、開展民主評議等4項圍繞問題。要求31個居委圍繞居務會實施形成各自的問題清單，圍繞清單有計劃召開居務會，推動居委站在問題第一線，落實解決問題“第一責任”。為切實防止有人“發球”“傳球”，無人“接球”，居務會形成的措施和決議形成任務流轉單。明確有清晰解決途徑的問題，必須在居民區層面落實解決，原則上不再允許通過聯絡員向街道“一報了之”。對于那些在居民區確實無法解決的重點疑難問題，街道重點通過行政黨組會、專題協調會研究處置。街道工作周例會邀請居委會書記開展“案例說”，介紹居民區依靠居務會解決問題的經驗。

5.堅持固本強基，鍛煉一支基層隊伍

參與居務會的實施，對干部既是“試金石”又是“錘煉場”。推動和倒逼各級干部共同到居委一線研商、決策、落實和問效，不再像以往只做政策的“傳令兵”和問題的“二傳手”。干部隊伍通過分塊包干、角色擔任，用實際行動為黨組織發揮領導核心作用站臺托底，增強責任心;通過主動協調解決跨居委的區域性、公共性的面上問題，提升大局觀;通過參與治理實務，在困難面前不退縮，在矛盾面前不回避，磨煉堅韌性;通過真正沉到居委會、心系群眾、并肩戰斗，與基層群眾建立良好的感情聯絡，共育歸屬感。

三、實施與成效

黨的十九大指出要打造共建共治共享的社會治理格局，深刻表明推進社會治理創新的切入點和聚集點都在“共”字上，凸顯了社會治理的區域共同性、事務共商性和主體共融性。2020年共下沉行政隊伍、法律顧問、掛職干部140人，召開居務會176次，組織居務會案例分享會5場，通過用“合”的機制打造“共”的格局，把黨建和治理在居民區工作場域統籌起來，在進一步落實城區精細管理和小區精準治理方面取得了良好成效。

一是通過隊伍整合，打造了組織共同體。將行政執法力量裝進各居委“三定”表格中，落實“扁平化”“常態化”快速響應處置，對醫院周邊小區長期以來群租擾民、違章搭建、亂占車位等問題快速、高效地解決。東安一村毗鄰腫瘤醫院、徐匯牙防所，停車需求巨大，多年來有人勾結強占小區停車空地非法牟利。居務會共同集結執法力量，通過對“黃牛”問題“露頭就打、窮追猛打”，徹底收回移交物業車位85個，群眾拍手稱快。2020年街道通過居務會常態化、靈活性聯合執法，解決車棚整治32件，樓道整治35件，房屋整治75件，群租整治610戶，拆除違章7l處。

二是通過專業融合，打造了力量共同體。居務會不斷拓展“X”內涵，融合“兩代表一委員”、政府法律顧問、專家學者、社會組織，打造專業力量共同體。振興居委廣匯花苑短租房問題突出，有“腫瘤病房”之稱，鄰里怨聲載道。居委從黨建引領法治出發，聚焦“病房”清零目標，實施多次居務會協商決策，借助公安打擊、律師宣教、城管執法、人臉識別、業主公約、志愿巡查等專業組合，使短租房數量下降75%。青松小區借助居務會平臺組織自來水、煤氣公司、區房管部門開展一體化推進，實現小區綜合治理中自來水管、煤氣管、明溝管、雨水管、空調管“五管”統管統排。

三是通過制度組合，打造了行動共同體。除街道安排塊區聯席會議、信息直報、干部督查考核等制度組合保障外，還以“地域相鄰、事項相近”原則設置了聯合居務會。天龍居住區有5個居委，共8000多戶住戶，6個出入口。2021年初上海腫瘤醫院出現偶發疫情，相隔僅700米的天龍居住區5個居委立即聯合高建物業召開聯合居務會統一思想和行動，統一安排物業和志愿者共同值守，在確診新聞發布會當晚就完成了4個出入口的封閉和嚴管。

四是通過理念契合，打造了價值共同體。動員駐區單位資源，倡導“建設健康品質社區”共同價值理念，將黨建、行政、社會、民間理念契合起來，實現良性互動。2020年底，由楓林街道黨工委和中山醫院黨委聯合建成了統籌街鎮城運管理和基層黨建治理兩大功能的中山醫院城區綜合管理工作站，設立街面巡查、小區巡查、交通保障、市容門責、安全管控、非機管控、業態管理、綜合執法等8個工作小組，進一步深化了黨建引領下的“三區”（院區、街區、小區）聯動格局。

五是通過情感聚合，打造了治理共同體。居務會圍繞“當地人”“當下事”，把各類人群引導到治理事務中，培育了社區共同歸屬、情感匯聚融合和志愿履責精神。黃家宅居委會先后將老舊小區東安五村僵尸車整治和商品房小區臨江豪園樓道堆物清理擺上居務會議程，居民自主自發，幫助居委會解決“誰來認定”和“誰來實施”兩大難題，在自治團隊基礎上“擴容”組建出百人志愿者行動隊。兩次行動共清理廢棄非機動車63輛，清理樓道堆物數百件，其間沒有一起市民投訴案件，圓滿解決了長期困擾小區的難題。

四、經驗與啟示

居務會制度堅持踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，通過突出黨建、下沉力量、聚合資源、培育自治的方法來統籌和深化治理過程，讓黨組織始終起主導作用，為健全和完善超大城市基層精細管理和有效治理，提供了有益的經驗與借鑒。有以下五點啟示：

1.必須牢牢把握改革突破這一實踐導向

基層治理永遠是跟隨并受動于國家治理及城市建設現代化的進程，動體制、調利益、翻舊賬的難題不少，無論在哪個街道社區，都會不斷面臨新隋況、新矛盾、新挑戰。從優化機制的切入點來改善治理轄區人民群眾的生活品質，是黨的群眾工作和基層政權建設的本質要求，更是共產黨人和公職干部的初心使命。新時代使命要求我們必須強化人民至上的價值理念，肩扛造福一方的政治擔當，決不當思想上的“清談客”，也不能繞著問題“空對空”，必須勇于擔當，敢為先鋒，做好頂層設計，落實以上率下，確保務實推動，用實干的行動去打破舊壇壇罐罐，接起燙手的山芋，啃下攔路的硬骨頭，在改革突破、擔當作為中，拓展基層工作新天地。

2.必須牢牢把握黨建引領這一重要核心

基層黨組織能不能在基層治理中演好主角，黨建引領能不能在治理中顯現出紅線效應，需要在治理的實踐場中去檢驗和展現。居務會的實踐告訴我們，居民區黨組織的戰斗堡壘作用必須體現在對各類組織各類人群的領導和引導上，必須“面子”“里子”工程兩手抓，把黨的組織優勢在治理單元中顯在明處、落到實處。居民區黨組織的領導核心作用最終要體現在對轄區重大事務的全程指導和最終決策上，必須建立黨組織領導下的協商決策機制，做到議題由黨組織把關、決策由黨組織統領、落實由黨組織督辦、結果由黨組織評議，才能防止決策的封閉性、盲目性和隨意性，讓黨組織不斷贏得群眾和社會的信賴與支持，為社會治理和基層建設提供堅強有力的組織保證。

3.必須牢牢把握轉變職能這一內在實質

社會治理關鍵在“理”。居務會的改革，是一項理清基層黨組織定位和轉變政府工作職能的有益探索，也是創新和深化城市基層群眾工作的有力嘗試。最大的轉變應是治理實踐由原來向上級負責轉為向居民群眾負責，而創造更多機會讓黨員干部直接圍繞實現基層群眾利益來研究和開展工作，更好地維護基層的公平正義，提升黨組織和基層政府做好公共服務精準度。從群眾工作視角轉變看，“不許簡單上交問題”的規定，切實把黨員干部推到了群眾工作的第一線，全過程地傾聽群眾呼聲，依靠群眾力量，維護群眾利益，撫慰群眾隋緒，有力防止了“管理服務沉不到底，真實信息浮不上來”的問題，從“末梢”領域有效克服了政府職能錯位、越位、缺位現象。

4.必須牢牢把握完善體系這一關鍵舉措

機制的聯動是戰略，制度的組合是戰術，人員的落實是后備，必須用完善的體系來應對多元多樣的治理任務。要推動居民區黨組織在管理轄區真正發揮出領導核心作用，就必須自上而下地加強對其工作支持和資源保障，只有充實力量與壓實責任的制度“組合拳”到位，才能做到真賦能、真減負;基層只有得到足夠的黨建和行政支撐，才能大膽接活，從容應戰。基層協商要從單一單向的政府管理向一核多元、一會多能轉變，就必須圍繞需求先行、問題導向、法治保障來建立一套運作規范，讓各路力量在一線平臺上演繹“現場為王”，進行供需對接、工作研商和效果評估，既防止向基層轉嫁職責，又防止問題在基層積壓，最大限度激發活力，最大限度增強歸屬認同感。

5.必須牢牢把握造福群眾這一初心使命

人民群眾是城市建設發展的重要參與者，更應是城市基層治理的直接受益者。任何治理實踐都必須堅持群眾需求到哪里，黨建工作就跟進到哪里，實實在在地落實民有所呼、我有所應。在基層工作視野，居民群眾對美好生活的向往是直接而強烈的：靜觀之，直接系于小區居住生活環境舒適度上;動觀之，與基層黨員干部作風形象以及服務感受度正相關。居務會一方面聚焦群眾“急難愁盼”現實問題設置議題，讓治理行為直接造福居民。另一方面，居務會制度很好地解決了居民區權力和資源少、問題和職責多的現實矛盾，通過向基層賦權增能，讓居民區黨組織叫得動上面的干部，盤得活周邊的資源，應得起居民的呼聲，形成“發現問題一解決問題一增強威信一再發現問題”的正向循環，促使工作隊伍形成干練務實、親民愛民的作風，在增強干部治理能力的同時，顯著提升了基層黨組織和黨員干部的形象。

注釋：

①《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議文件匯編》，人民出版社，2020年，第61頁。

②《<中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要>輔導讀本》，人民出版社，2021年版，第428頁。

（責任編輯 熊易芳）