城市型旅游度假區的空間指標體系構建研究

李鵬鋆

（上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，上海 200092）

參照《旅游度假區等級劃分標準》的定義，城市型旅游度假區指位于城市建成區內，具有良好的資源與環境條件，能滿足游客休憩、康體、運動、益智、娛樂等休閑需求，相對完整的度假設施聚集區。城市型旅游度假區因與城市的空間和各類功能關系密切，構建空間指標體系時既要考慮城市的功能屬性，也要考慮旅游度假空間的特殊性。隨著國家國土空間規劃體系的建立和國土空間規劃城市設計相關規范的不斷完善，如何通過空間指標構建正確處理市民與游客、保護與發展、普遍需求與地域特色之間的關系，實現旅游度假區和城市的平衡發展是城市型旅游度假區建設的重要議題。

1 空間指標體系對城市型旅游度假區的發展意義

在城市的發展過程中，城市控制性詳細規劃有一套相對完整的指標控制體系，通過用地性質、高度、容積率等指標指導城市的開發建設，但該指標體系中幾乎沒有直接和旅游度假相關的內容。探索城市型旅游度假區的空間指標體系，能夠有效完善國土空間規劃和旅游度假區規劃的理論體系。

構建針對城市型旅游度假區的空間指標體系，有助于從城市的宏觀層面給予旅游度假區一定的指標傾斜，以引導和豐富城市的度假旅游功能，有效實現城旅融合和景城一體化發展[1]。

針對不同類型的旅游度假區，通過強制性和指導性的空間指標引導，實現普遍性和特殊性的融合，實現旅游度假城市的有序化發展和差異化建設。

2 構建城市型旅游度假區空間指標體系的困境

2.1 資源保護與旅游開發矛盾凸顯

城市中的旅游度假區通常依托城市中獨特的自然資源和優美的生態條件進行設置，但在城市規劃中，生態敏感地帶一般是重點的保護對象，嚴格禁止開發建設，例如海岸、沙灘、森林、山岳等良好的環境資源。

這些資源是發展旅游度假活動的重要依托，是城市觀光旅游、休閑度假的核心要素。城市規劃與旅游規劃在核心資源的保護方式、空間邊界劃定、總量控制、開發時序等方面的出發點不同，存在較多矛盾。如何在保護的基礎上合理利用自然資源，是構建旅游度假區空間指標體系首先需要考慮的問題。

2.2 用地性質與規模難以界定

城市型旅游度假區一般在城鎮的建設用地紅線內，本質屬于城市用地，但城市用地分類中并沒有旅游度假用地的類型，在量的計算上也沒有規定如何納入城市建設用地的計算。用地性質的模糊會導致管理的真空，計算方法的空缺導致用地規模難以控制。

在城市的總規層面，旅游度假用地屬于可建設用地，但不參與中心城區建設的用地平衡。由于城市控規或旅游度假區專項規劃中沒有進一步明確用地的指標，導致在下一層次的規劃編制中出現大量以旅游度假用地的名義突破總規中的用地規劃[2]。

旅游度假區內部的各項功能的用地比例以多少為宜、開發建設的強度如何確定，不同類型旅游度假區各不相同，也難以硬性規定。

2.3 旅游度假特色難以體現

旅游度假區內功能復雜，并以旅游休閑度假功能為主導，現有的城市控規側重城市各類建設用地的控制，相關的控制指標大多無法直接指導旅游度假區的建設，對于旅游度假的功能需求難以準確表達。

城市控規中對于旅游度假區的指標不夠細化導致針對性不足和旅游度假產品的特色不明，例如常用的城市建設指標體系缺少對于吃、住、行、游、娛、購各要素的控制引導，難以形成特色化、規模化、層次化的旅游度假空間[2]。

3 城市型旅游度假區的空間指標體系構建

3.1 構建思路

針對目前城市型旅游度假區所存在的問題，綜合考慮規劃特色與可操作性提出城市型旅游度假區“四位一體”的空間指標體系構建路徑，即“資源環境雙評價-規劃銜接細化-技術規范審查-因子優化修正”的構建思路。

通過資源環境雙評價，識別資源的旅游度假價值和開展旅游度假行為對環境的干擾程度，確定空間的不同等級的保護與開發邊界，以此明確各類基礎量化指標，例如可建設空間的占比、生物的多樣性底線、生態綠地的最低保有量等。在此基礎上，審查各類上位規劃，做好空間及指標的銜接，例如充分吸收來自城市總體規劃、生態環境影響評估、綠地系統規劃等上位規劃中的強制性指標，進行對接和落實。

針對特定的規劃意圖，落實各類法規和規范中的相關指標，例如創建國家級旅游度假區就要嚴格對照和落實《旅游度假區等級劃分》《旅游度假區等級劃分細則》等指標。旅游度假是一個綜合性較強的產業，策劃具有較強的主觀性，存在大量彈性指標，例如重點步行街區的道路密度多少比較合適、廣場的遮陽率定位多少。對于該類指標，除了給予一定的取值范圍外，更應當參考現有比較成功的實踐案例，針對指導性的指標根據實際情況和發展階段進行因子修正，從整個指標體系進行不斷優化。

四位一體指標體系構建路徑如圖1所示。

圖1 四位一體指標體系構建路徑

3.2 構建要點

（1）雙評價與底線控制。

資源環境雙評價是對旅游度假區內的資源和環境進行評價，明確范圍內的生態本底和限制條件，即進行開發邊界的約束和開發強度的控制，能夠明確旅游度假區中各個地塊的生態價值和開發價值以及適合開展何種旅游度假活動，以此作為空間指標構建的基礎。

通過雙評價系統摸清旅游度假區的資源家底和旅游承載力，通過定性和定量相結合的方法進一步對空間進行細化評價，最終得出禁止、限制、允許和適宜開發四大空間類型，有側重點地針對不同的地塊細化控制指標，堅持尊重自然、順應自然、保護自然的理念，突出生態文明建設，促進生態價值轉化。

（2）旅游用地與功能混合。

細化城市控規中對于旅游度假用地的控制指標，調控旅游度假區的開發規模。由于旅游度假區的服務對象以外來游客為主，建議將城市型旅游度假區建設指標在全市平衡，納入城鄉建設用地總指標，在城鄉建設用地流轉中統籌考慮，而非局限于中心城區的建設指標平衡。另外，應將用地分類和旅游度假區的用地類型進一步對應，以便指標計算和減少模糊地帶。

作為城市型旅游度假區的用地，在保證度假旅游服務功能的前提下，需要加強與城市整體旅游發展之間的融合，對規劃范圍內的用地進行綜合考量，提倡旅游、商業、公共設施、景觀等的復合使用，即用地功能混合。城市型旅游度假區的指標設置中應鼓勵大型居住區、公共活動區、文化娛樂區、綜合商業區、客運交通樞紐地區、核心休閑旅游區內的用地混合。

例如旅游度假區中可以保留適當比例的房產開發，但用以出售的房產項目和旅游接待設施兩者的總建筑面積比例應不大于1∶2。

（3）指標偏向。

城市型旅游度假區的指標體系應突出旅游度假區的特色引導，通過挖掘自身特色，結合地域文化和自然環境特點，設計富含自身特色的旅游空間和度假產品[3]。在指標體系方面應針對性提出對于旅游交通、廣場街巷、公共設施、旅游產品等方面的控制引導。

例如，在交通方面著重增加對于度假設施集中區的步行專用道的長度、專用道的密度、自行車專用道長度，商業區功能街區的路網密度等指標。廣場街巷方面增加街區規模、廣場綠化率等指標。公共設施方面增加千人床位數、公廁半徑、網絡普及率等指標。旅游產品方面增加演藝場次、夜間活動比例等相關指標。

針對不同類型的旅游度假區可強化相對應的控制指標。例如城市屬性更強的旅游度假區，應加強對公園、廣場、綠道、公共設施等公眾可活動場所的控制與建設引導，維持或提高度假區內公共性質用地的比例，拓展公共服務設施種類，增加綠地、廣場等公共開放空間。對于生態保護要求更高的旅游度假區則應強化紅線、空氣質量、噪聲、物種多樣性等指標。

4 結語

城市型旅游度假區的指標體系涉及內容廣泛，難以一概而論，但通過“四位一體”的空間指標體系構建思路，能夠提供一條切實可能的路徑。通過對雙評價、功能混合、指標偏向等切入點的深化，能夠強化城市型旅游度假區的生態價值轉化、旅游度假氛圍營造，城旅和城景的進一步融合。