基于流程優化視角的政府采購問題及對策分析

王永全

(內蒙古自治區阿拉善盟公共資源交易中心，內蒙古 阿拉善 750306)

政府采購是政府支出的重要組成部分，具有數量大、影響大、市場性、行政性等特征，而且政府采購的物品的使用人和需要人是分離的，實施和管理的過程中具有復雜的利益相關性。因此我國在2002頒布了《中華人民共和國政府采購法》，并且在2003年正式實施，通過法律不斷約束政府采購行為。但是我國政府采購中仍然存在很多問題，比如政府采購預算編制不合理、采購執行過程中監督管理工作不到位、采購完成后評價不完善等，這些問題導致政府采購資金利用不到位，采購對經濟的宏觀調控作用減弱，阻礙了我國政府采購的進一步發展。

1 用流程優化視角對政府采購進行分析

1.1 流程優化介紹

流程優化源于企業管理，是指對企業目前的業務流程進行梳理，在維持現有框架的基礎上，對現有的流程進行改良和優化，以幫助企業取得最佳的效果。流程優化是企業適應新環境的一項舉措，企業為了在衡量績效的關鍵點取得突破性的成效，就要對原有的流程進行反思，致力于解決企業管理的短板。

流程優化的思想之后被應用到各個領域，也被應用到政府管理的領域，比如政府預算管理、政府危機管理、政府績效管理等，旨在對政府管理的薄弱環節進行分析，從而進行管理流程的優化，使政府的管理流程更加的標準化和規范化，以提高政府的辦事效率，更好地打造服務型政府。

1.2 政府采購介紹

政府采購主體：政府機關、事業單位、社會團體。

政府采購對象：貨物、工程和服務。

政府采購資金：財政性資金。

政府采購規模巨大：政府是國內最大的消費者，占GDP的重要組成部分。

政府采購具有非營利性和公共性：政府采購是政府的一種公共行為，是為公共利益考慮的一種公開透明的政府購買行為。

政府采購具有政策性：政府可以通過優先采購民族企業的產品，從而起到對民族企業的扶持作用[1]。

1.3 用流程優化視角對政府采購進行分析

根據我國政府采購相關法律規定，我國政府采購的流程為，首先政府要進行政府采購預算，即為了滿足在一個財政年度的公共需要，政府為各預算單位編制采購貨物、工程和服務的采購計劃。其次政府根據采購貨物、工程和服務的特征選擇合適的采購方式，選擇合適的代理機構發布公告或者進行供應商的推薦，然后進行現場評審，最終進行成交，之后為采購合同的履行工作，最后為政府進行驗收，進行采購績效考核，[2]政府采購流程如圖1所示。

圖1 政府采購流程

以上政府采購流程在大數據和政府績效管理的背景下還存在著一定的缺陷，比如政府采購預算不合理、隨意性大、采購預算執行過程中監管不到位、采購結果缺乏事后評價、沒有進行嚴格的績效評價。因此政府采購過程中這些問題的存在都需要對政府采購的流程進行優化，使政府采購更加的規范，提高采購資金使用效率，更好滿足公眾的需要。

2 流程優化視角下政府采購過程中存在的問題

2.1 政府采購預算重視程度不高、制度不完善、編制不合理

政府采購預算是政府預算管理中的一項重要的環節，它是整個政府采購的起點，采購預算編制的好壞直接影響到政府之后一年之內的工作進展，但是我國政府對政府采購預算認識不是特別深，因此也沒有特別重視。對待預算憑借經驗行事，或者好一些也只是簡單地進行預算編制，但是缺乏一個動態管理的過程，并沒有考慮之后的預算執行、預算調整、決算的過程。

而且整個采購預算制度也不完善，許多政府部門并沒有建立相應的采購預算制度，很多事項并沒有進行法律的明文規定，這就導致一些政府部門在進行政府采購的時候隨意性較大，沒有一個明確的規定去制約。這也導致了一些貪污腐敗問題的發生，而且發現問題時，也無法進行有效追責，造成互相推諉。

在預算編制時，我國政府大多會采用增量預算的編制方法，即在前一年基礎上進行預算的編制，這種方法雖然比較省事省力，但是并沒有當年的實際情況，因此預算編制比較粗糙。而且我國預算編制的時間也比較短，預算編制人員需要在30天左右的時間里，在充分考慮當年財政收支的情況下，進行實際調查，因此預算編制往往不太準確，在具體執行的過程中就會碰到各種各樣的問題。另外我國預算編制內容往往不全面，政府在將一些公共需要的采購資金編制在預算時，會對一些本單位采購資金沒有編制在預算中，因此編制的內容往往存在不全面的問題。最重要的是，政府采購預算沒有進行績效考核，即預算是非績效預算，沒有認真考評每一筆預算資金的使用效果以及是否應該支出，這就造成預算的隨意性非常大，財政資金也沒有發揮最大的效用，資金的使用效率沒有提高。

2.2 政府采購方式具有多樣性、采購程序具有復雜性

根據《中華人民共和國政府采購法》，我國政府采購具有6種方式，即公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。2014年，法律規定競爭性磋商成為法定的政府采購方式，其中公開招標是政府采購的主要方式。

公開招標的流程具有復雜性，首先政府要進行招標準備工作，即選擇合適的招標代理機構，制定招標方案和招標文件，發布招標公告，出售招標文件，接受投標。其次供應商進行投標，購買招標文件，然后編制投標文件并且遞交。之后為開標、評標、定標環節，整個環節要有記錄，要進行審查和公正，防止一些不正當行為的發生。以上公開招標的流程具有復雜性，操作起來耗時耗力，而且在此過程中，政府是委托人，而政府采購代理機構是受托人，這樣很容易導致委托人和代理人之間的責任劃分不清，使采購人作為采購主體人的責任意識不強，而且采購代理機構往往參差不齊，其服務的質量很容易被質疑，而且政府采購的價值初衷往往會發生背離[3]。

在評標的過程中是需要專家評委會的存在，評審專家的專業水準、經驗，素養決定著最終采購的質量。在評標過程中，評審專家專業水準差、素養低、經驗缺乏等問題導致采購出現問題。盡管我國具有采購專家庫，但是并沒有對專家的類型進行細分，這就導致采購服務類的專家參加了采購貨物類的評審會，這兩種采購對象的性質是不相同的，而且采購的要求也不一樣，專家明顯會有不專業現象的發生。最終影響整個采購項目的質量。

2.3 政府采購過程監管不到位，采購問題頻發

采購過程要實現公平、公開、公正，那么，就要對整個采購過程監督管理，但是目前的政府采購過程存在著監督管理不到位，采購的過程出現了很多問題。

在編制采購預算時，缺乏對預算編制的監督，預算編制沒有做到公開透明，而且民眾的參與程度有限，預算編制的隨意性很大，編制也不科學，而且預算編制精準化程度不高，沒有細化。對采購預算編制缺乏監督經常會導致預算計劃會發生變更，預算的執行性不強。

在采購過程中，比如在招標、投標、評標、定標過程中沒有進行嚴格規范的監督管理，在招標的時候，招標信息的發布是否做到了公開、透明，招標文件的制定是否存在對供應商的歧視。在評標定標的過程中現場是否做到了有效地監督檢查，雖然《政府采購法實施條例》起到了對采購過程的法律執行，但是具體執行有待加強。而且怎么對采購人實施監管也是一個重要的問題，采購人雖然委托采購代理機構進行采購，但是也會發生采購人指定具體供應商、專家“暗箱操作”等不法行為。因此，對采購人、供應商、采購代理機構等的監督需要加強。

在中標之后需要簽訂合同，目前我國政府采購合同監督機制尚不成熟。政府采購合同監督立法不完善，雖然我國已經出臺了相關法律，但是執行效力不高。另外在合同履行后的驗收機構也沒有明確的規定。驗收標準和程序仍然是空缺的。

2.4 政府采購缺乏績效管理，資金利用效率低下

十九大報告中提出，要全面實施績效管理，而政府采購作為一項重要的政府行為，關乎公共利益是否能夠得到充分體現，所以要在政府采購預算編制、采購執行、成果驗收評價等整個環節體現績效管理。但是目前我國政府采購績效管理機制是不健全的，這就導致我國的政府采購不是結果導向的，而是更偏向于過程導向，即關注過程，而不關注具體目標的實現，以及實現的效果。

首先我國政府采購績效管理缺乏一個健全的法律機制去保障，因此在采購預算編制階段，隨意性較大，編制不合理，內容不精準。在采購過程中也因為缺乏對采購績效的法律支持，而導致出現采購人承擔主體責任的意識淡薄，采購代理機構在執行時出現質量不高、服務水平低下，供應商書面承諾和驗收實際不符合的情況。在采購成果驗收階段，由于沒有一個合理的績效評價體系，政府采購成果的好壞得不到相對準確的衡量，為下步政府采購工作的開展沒有提供有效信息。

績效管理最重要的是指標體系的建立，對政府采購績效管理也不例外。我國政府采購績效指標在設立過程中，更多的是將提高政府采購資金使用效益作為自己的目標，而忽略了公共價值的實現和廉潔政府的建設。而且在績效指標具體設置的過程中，更多地傾向于財務指標，而忽略了一些與供應商相關的指標，而且關鍵指標設置的不合理，往往會導致績效評價結果不科學合理。

3 流程優化視角下政府采購過程中問題對策分析

3.1 重視政府采購預算、提高預算編制的科學性、精準性

政府采購預算在整個政府采購工作中起著非常重要的作用，關乎著政府提供公共服務的質量和政府采購資金的使用效率。

首先政府要重視政府采購預算，各級政府和部門要制定適合本單位的采購預算管理制度，在進行預算編制之前，要熟悉本單位固有的資產，以防重復采購，因此應當加強信息化建設，建立自己的數據庫。在采購之前，要選擇合適的采購方式，而且要明確相關人員的責任，保證預算編制過程嚴格執行。

預算編制要想做到精細化和科學化就必須提高預算人員的專業素質，建設高素質的預算隊伍，相關單位應當加強對預算人員的培訓，增強對預算業務的熟練程度。而且在編制政府采購預算時應當從整體角度出發，進行長遠規劃，避免因為時間不足而造成預算編制質量不高、粗制濫造的現象。

我國政府采購資金預算起步很晚，而且發展也不成熟，但是完善政府采購預算工作對政府采購的發展具有重要的意義、良好的采購預算可以提高采購資金的使用效率，減少腐敗行為的發生，避免公共資源過度浪費，促進我國采購工作的良性發展，使我國采購走向科學化和標準化的道路。

3.2 發展“互聯網+政府采購”，提高政府采購效率

政府采購方式具有復雜性，而且程序也較為繁瑣，而且目前代理機構發展迅速，其數量遠遠超過了政府采購的需求，導致代理機構市場競爭異常的激烈。而且代理機構的質量也參差不齊，往往不能滿足政府采購的要求，導致采購需求被扭曲，采購人的利益受到損害。另外，采購代理機構的遍地開花也為監管帶來了一定的難度，許多采購代理機構會在全國范圍內流動，在出現問題時，就無法進行有效追責，整個采購市場就會被擾亂[4]。

通過發展“互聯網+政府采購”，采購過程就會被展示出來，采購代理機構的行為也會變得公開透明，便于監管部門進行監督管理。而且采購人也可以通過網絡參與的同時，了解整個采購過程，使自己的利益可以得到保障。通過網絡發現采購人、采購代理機構、供應商、評審專家的違法行為，并且可以將其放入黑名單，以凈化整個采購市場，促進良性競爭。通過網絡的細化管理，也會更加明確采購代理機構的責任，使其走向專業化管理，提高其服務水平。

3.3 完善政府采購監管，讓政府采購提質增效

完善政府采購監管，首先要加強制度的建設，出臺一系列法律法規，對采購人、采購代理機構、供應商、評審專家等主體的責任進行界定，對采購的程序要求通過法律的方式進行規定。便于在采購出現問題時根據法律進行問責。

加強對政府采購的監管，就要重視政府采購預算監管，因為預算決定著政府采購是否可以順利進行。加強對預算編制人員的監督，使其在預算時能夠嚴格按照部門規章進行，不隨意濫用預算編制權力，使預算編制科學化和精準化，杜絕預算編制的隨意性。

在進行公開招標時，應當加強公眾監督，采購人應當將招標公告、招標文件等公開，讓公眾檢查監督。而且在投標、開標、簽訂合同時，要時刻進行錄像，做好公證，便于監督檢查。另外，對于采購代理機構，要進行考核，暢通投訴和舉報渠道，讓政府采購在陽光下運行。

為了加強對政府采購的監督管理，加強問責是必不可少的，要對違法行為嚴厲打擊，增強采購工作的廉潔性和規范性[5]。

3.4 加強政府采購績效管理，提高采購資金使用效率

加強政府采購績效管理，要從全過程來考慮。即政府采購預算績效管理，采購過程績效管理、采購成果績效管理。

①加強政府采購預算績效管理，要明確預算目標，制定預算計劃，按照計劃進行預算的編制，要設置合理的指標對預算的效果進行測量，便于對預算編制人進行問責，也便于提高預算編制效率，為下次預算提供經驗。 ②要加強對采購執行過程中的績效監控，在招投標的過程中，以及定標、合同履行過程中是否做到了高效、廉潔等，這些都是績效評價的要素，而且通過設置合理的績效指標進行過程績效評價便于對績效預算進行反饋，對預算不斷地完善，使采購工作更加的標準化和科學化。 ③要對采購結果進行績效評價，如果該采購項目績效高，之后就后就可以加大對該項目的資金投入，如果績效低，就可以減少資金投入或者停止，從而達到公共資源的優化配置，提高財政資金使用效率[6]。