探索自然保護區礦業權退出的多元化補償方式
——基于部分典型個案的實踐啟示

張哲聰，李曉玉，劉小龍

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院/自然資源部法治研究重點實驗室，武漢 430074；2.寧夏自然資源資產統計核算中心，銀川 750002）

礦業權退出補償是自然保護區礦業權退出工作中的必經環節。選用多元合理的退出補償方式不僅有利于加快自然保護區的礦業權退出工作，同時也有助于減輕政府財政負擔、滿足差異化的退出管理需求。長期以來，中國大部分省份所選用的補償方式主要為現金補償，對其他補償方式的探索和實踐依然不足。因此，選擇部分典型地域，研究其在退出補償方式上的差異化做法，合理分析各退出補償方式的優缺點，能夠為完善中國礦業權退出補償提供相關經驗和借鑒。

1 退出補償的前提：價值評估

價值評估是對任何物品或權益進行補償的前置步驟。換句話說，只有依照一定的評估標準對需要補償的物品或權益進行適當估值后，才能確定補償的金額。在礦業權退出工作中，價值評估是指由政府或企業或受政企聯合委托的第三方機構借用一套客觀、特定的方法或標準評估礦業權人所持有的合法有效的礦業權價值的過程。在實際中，價值評估方往往會根據探礦權和采礦權這兩種類型或階段，采用成本核算和價值測度兩種不同方式確定補償數額。

1.1 成本核算

成本核算是價值評估的一種重要方式，它以勘查投入成本現值為考量因素進行核算，以核算結果作為礦業權退出的補償標準［1］。在礦業權退出補償過程中，從類型來看，成本核算方法更適用于探礦權的核算；從階段來看，它主要適用于還未轉采或剛開采階段。

在進行探礦權的成本核算時，需要充分考慮以下核算依據：①取得方式。探礦權是否直接向礦產資源主管部門申請取得，或通過招標拍賣掛牌方式競爭取得，或通過其他礦權人轉讓而取得。②勘查資金投入。一般按實際出資計算，包括在取得探礦權時付出的價款、探礦使用費、設備及人工成本、機會成本等符合條件的直接成本和間接成本。③勘查階段。包括預查、普查、詳查、勘探，勘查階段與核算結果一般成正比。④勘查工作程度。一般按實際工作情況為準，工作程度越大，清償賠付越高，但以具體情況為準。⑤探礦權保留與延續。最多可申請延續2 次，最多可保留探礦權資格6 年（每次2 年），保留期限與探礦面積成反比。上述核算依據需疊加進行綜合考量，才能得出科學合理的自然保護區礦業權退出補償價款。

目前各地在進行自然保護區礦業權退出的成本核算時，普遍遵循2 個原則：①有限補償原則。在礦業權退出實際中，各地政府都面臨著“有限的財政補貼根本無法填補大規模的補償資金缺口”這一難題。如以青海省、重慶市等為例，當地政府在面向礦山企業進行補償商談時，只能承諾對其已經支出的成本進行有限的補償，不可能償還其全部投入資金。原因在于一是退出補償資金有限；二是企業單方面進行的或虧損或冗余的資金投入支出（如前期為了勘探方便自發的修路、拉電、占地補償等行為）不在探礦成本的核算范圍內。②注重公平性原則［2］。商業性質的礦產開發收益會受到礦產含量多少、礦產本身的市場價值、政策限制等因素影響，所以不會出現“穩收益”，因而從已經付出的成本進行核算減少了風險損失，更具有公平性特點。

1.2 價值測度

價值測度是價值評估的另一種重要方式，它以合理預測當前礦權價值、未來收益、政策前景、市場狀況等為考量因素進行測度，以測度結果作為礦業權退出的補償標準。在礦業權退出補償過程中，從類型來看，價值測度方法更適用于采礦權的估算；從階段來看，它主要適用于已轉采或已形成開采規模的階段。

在進行采礦權的價值測度時，需要充分考慮以下測度依據：①礦種類型，礦產歸屬于珍稀礦種或一般礦種，受市場供需和礦種自身價值影響，一般情況下，珍稀礦種價值更高；②礦山剩余服務年限，受礦床規模、市場需求和礦山企業效益目標等影響，礦山剩余服務年限和采礦權價值一般成反比；③折舊及其他費用，費用越高，采礦權的未來價值越低；④資源市場潛力，資源市場潛力與采礦權未來價值一般成正比；⑤機會成本，即同一筆錢用于其他業務可獲得的預計收益量，一般與采礦權的未來價值成反比。除上述依據外，還有諸如資源保有儲量（可采儲量/預可采儲量）、礦山建設狀態（在建礦山/已投入生產礦山/僅取得采礦許可的待建礦山）等都會對價值測度的最終結果產生直接影響。這些測度依據也需要疊加考量，更好地對接具體的補償要求。

從各地實踐來看，在進行價值測度時，普遍重視2 個問題：①強調測度未來。價值測度既要具有估值性，又要體現預測性，因此各地自然保護區礦業權退出前的價值測度通常既立足于當前市場形勢和已知礦產剩余儲量的價格現值，又著眼于對未來政策、交易行情、供需調整等相關變化的把握。②委托第三方。價值測度結果關乎企業最終能取得的補償金額，必須具備高水準、高要求和專業性等特點。因此，無論是企業自身評估或政府單方面派出評估機構測度，都會引起不必要的糾紛。這時，建立在企業和政府平等協商下，得到兩者共同認可且獲得授權的第三方機構便會成為最佳選擇。實踐中，多地將價值測度的相關事宜委托給獨立且有資質的第三方機構，這既符合公平合理的協商原則，同時，第三方機構最終出具的礦業權價值測度結果也能得到較高的認可。

雖然成本核算和價值測度有更適合選用的類型或階段，但這絕不意味著兩種方法必須分開應用于探礦權和采礦權的價值評估中。實際上，很多時候這兩種評估方法是配合使用和相互穿插的，如在《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》中也有關于采礦權的成本核算標準。

2 礦業權退出補償方式的典型實踐

隨著自然保護區礦業權退出工作的開展，中國各省份在實踐中探索多樣化的退出補償方式，其中以現金補償、企業轉型、異地置換3 種最為常見。

2.1 現金補償方式的典型實踐

現金補償或稱貨幣補償，是指以模型計算受政策影響導致礦業權退出的補償協商范圍，在協商的基礎上由地方政府以直接支付現金的方式補償礦業權人［3］。如今，中國大部分地區所選用的礦業權退出補償方式為現金補償。需注意的是，現金補償方式也可與其他補償方式等共同結合使用。為了更好地介紹現金補償的實際操作與情況，以重慶市礦業權退出實施方案為例展開具體論述。

2018 年4 月15 日，重慶市人民政府辦公廳印發《2018 年自然保護區和“四山”管制區礦業權退出工作方案》（渝府辦發〔2018〕43 號），要求針對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權，分類提出差別化的補償和退出方案。

自然保護區整體退出的探礦權由市財政資金補償。自然保護區和“四山”管制區市級審批發證的采礦權關閉退出的，由市、區縣財政分別給予補償。區縣審批發證的采礦權關閉退出的，由區縣（自治縣）人民政府制定補償政策并保障經費。

根據重慶市規劃和自然資源局、重慶市財政局《關于自然保護區和“四山”管制區礦業權退出補償有關事項的通知》（渝規資〔2018〕36 號），重慶市市級審批發證自然保護區的礦業權退出時，市財政按以下標準補償：①探礦權整體退出注銷的，以最終提交的地質報告為準進行定額補償，達到普查程度150 萬元/個，達到詳查程度200 萬元/個，達到勘探程度300 萬元/個；②采礦權關閉退出的，煤礦600 萬元/個，地下開采非煤固體礦山300 萬元/個，露天開采石灰巖礦生產規模大型300 萬元/個、生產規模中型180 萬元/個、生產規模小型120 萬元/個，地熱水120 萬元/個，礦泉水40 萬元/個；③開采多個礦種的，按采礦許可證登記最前的開采礦種標準補償。區縣（自治縣）人民政府或市屬國有企業完成退出工作驗收后，向礦山所在地礦產資源主管部門提出退付申請。屬區縣審批發證的，礦產資源主管部門核定后函告同級財政部門核發。屬市級審批發證的，區縣礦產資源主管部門初核后報市規劃自然資源局核定，市財政局根據市級復核驗收結果和市規劃自然資源局核定意見予以核發。

2.2 企業轉型方式的典型實踐

企業轉型是指讓處于（或部分處于）自然保護區內的礦山企業順應退出趨勢，調整企業長期經營方向、運營模式及其相應的組織方式、資源配置方式等，以此實現整體性轉變。企業轉型對企業本身來說是一件艱難的事情，因此礦山企業若能把握住自然保護區礦業權退出的契機，爭取到政府扶持，則更能加快促進企業未來發展。為了更好地介紹企業轉型的先進經驗，以西部礦業集團有限公司（以下簡稱西礦公司）為例展開具體論述。

2013 年以來，西礦公司緊跟生態文明建設，堅持供給側結構性改革，積極探索企業轉型升級之路，實現了2 個方面的突破：一是工藝技藝上，徹底關停了嚴重落后的6 家企業，淘汰傳統采礦技術，所有礦山單位全部實現充填法采礦，推進選礦廢水處理系統建設與運營；建成投產青海銅業10 萬t 陰極銅項目，實現了青藏地區現代化銅冶煉企業從無到有的突破。二是產業結構上，西礦公司依托茶卡和柯柯鹽湖資源，著力打造百萬噸食用鹽生產基地，涌入食鹽產業；發展旅游產業，成功打造“茶卡鹽湖——天空之鏡”，樹立國內外知名旅游品牌；開發青海首家鋼結構裝配式綠色建筑產業項目，成為青海省最大的鋼結構制造基地。2017 年9 月，西礦公司果斷關停了位于三江源自然保護區內的賽什塘銅礦，并實現對1 700 多名下崗職工系統培訓后的再上崗，是青海省名副其實的財政支柱型企業。

與此同時，青海省政府也給予西礦公司大力扶持。一是政策扶持上，面臨經濟下行、生產水平與產業發展速度不匹配等困境，西礦公司于2016 年取得《青海省政府國資委關于同意西部礦業集團有限公司控股子公司發行股份及支付現金購買資產并配套融資的批復》（青國資產〔2016〕148 號），為企業發展注入了新的活力。二是資金補足上，2019 年2 月，根據《青海省財政廳關于下達三江源祁連山自然保護區礦業權退出補償資金的通知》（青財建字〔2019〕63號），發放給西礦公司礦業權退出補償資金3 億元，專項用于西礦所屬大場金礦、西部礦業股份有限公司所屬賽什塘礦區地質環境恢復治理等工作。

2.3 異地置換方式的典型實踐

異地置換是指對位于自然保護區內的礦業權通過置換的方式給予礦業權人或礦山企業位于自然保護區之外的同等價值的礦業權或土地使用權，從而實現礦業權退出的一種方式。為了更好地介紹異地置換的具體情況，以貴州省永基礦業投資有限公司（以下簡稱永基礦業）在納雍縣新立的張家寨煤礦為例展開具體論述。

貴州省堅持以政府為主導，在尊重礦山企業或礦業權人意愿的基礎上，充分考慮當地自然保護區劃定情況與生態敏感程度，強調發揮市場作用，從而實現資源或礦權的異地置換。2018 年，根據中央巡視組有關自然保護區礦業權獲批延續問題的反饋，永基礦業下屬納雍縣勺窩鄉夫康煤礦因與貴州納雍珙桐省級自然保護區重疊，被列為“需立即整改退出”的重點關注對象［4］。但因勺窩鄉夫康煤礦采礦許可證取得途徑合法，證照期限遠未到期，且煤礦開采產能符合國家標準，市場獲利前景較好，使得納雍縣自然保護區礦業權退出工作領導小組在與永基礦業進行補償協商時始終難以達成一致。

為盡快解決爭議，納雍縣自然保護區礦業權退出工作領導小組最終決定采取“異地置換+政策傾斜”的補償方式。由于原貴州天仁礦業有限責任公司（以下簡稱天仁礦業）所屬的沿河縣譙家鎮五井煤礦產能效益低下，于2015 年被列為貴州省待關停名單，因此在納雍縣礦業權退出工作領導小組的積極磋商下，永基礦業與天仁礦業達成了異地置換意向。為補償永基礦業的退出損失和響應去產能的規定，納雍縣政府于2019 年5 月批復通過了永基礦業在納雍縣龍場鎮張家寨煤礦的兼并重組實施方案，同意其通過異地置換所取得的產能指標在滿足產能“減量或等量置換”的前提下，于本企業內部使用。新開發的納雍縣龍場鎮張家寨煤礦項目投資總額43 252.68 萬元，煤炭生產礦井規模為45 萬t/年，可服務79 年，是張家寨煤礦與沿河縣譙家鎮五井煤礦通過資源置換后擬建的新項目，同時也成為貴州省內通過資源置換方式獲得礦業權退出補償的典型例證。

3 多元化退出補償方式的利弊分析

不同省份下的退出補償操作一般受當地自身因素影響，如重慶作為直轄市，政府財政較為富足，選用直接的現金補償方式有助于加快退出工作的完成；但西礦公司所在的青海省省內礦業開發活動是其經濟支柱產業之一，因此企業轉型方式更加符合其退出理念。這表明，選取何種補償方式關鍵在于考慮對當地的適用性，而不存在某一方式的好壞之分，因此更應注重辨別每種方式在使用時的利弊特征。

3.1 現金補償方式的利弊探討

現金補償普遍具有直接流通、直觀補償和隱性激勵的特點，被認為是效率最高的退出補償方式。直接流通是指礦山企業一旦收到政府所交付的現金，既可用作回籠資金，又可隨時參投其他市場交易。直觀補償是指將礦山企業的投入成本、現值收益或未來收益換算成現金補償額，通過一次或分期的手段給付礦山企業，是最為直觀的補償。隱性激勵即“錢到賬、事好辦”，一旦礦山企業與政府就補償額達成一致，為減少無端消耗，礦山企業會無形中加快退出速度，甚至明確退出期限，從側面來看，這也是對退出工作的隱性支持。

但是，現金補償帶來了巨大的財政壓力。如中國西部地區一些欠發達的市（州）主要經濟來源或財政稅收都依賴礦業開發活動，而西部地區也是中國自然保護區劃定的密集區，可能出現礦業權退出集中等情況。少則數千萬、多則上億元的財政缺口，成為制約現金補償的關鍵因素。

3.2 企業轉型方式的利弊探討

企業轉型被認為是礦業權退出的間接補償方式。一般而言，企業轉型是一舉兩得的事情。對政府而言，幫助礦山企業轉型升級，可以依然保留當地的經濟發展動力，不僅減少了環境污染又留住了企業的“心”，而且還使企業的人員安置和人員流動問題都得到相應解決；對企業而言，轉型后不僅能在當地得到政策扶持，得到起步保障，還能減少一大筆員工安置費的支出，能夠實現應退盡退、探索其他領域，促進企業未來發展。

但是，企業轉型依然存在著執行困難的問題，主要原因在于各地負責礦業權退出協商事宜的多是自然資源部門，而企業轉型所涉及的部門包括市場管理、審批管理、財政管理、人社管理等多個部門，此時會出現超出各部門職責的“行政有限性”問題。

3.3 異地置換方式的利弊探討

異地置換是一種由政府主導的礦業權退出處置方式。考慮到部分退出自然保護區的礦山企業對當地經濟做出的原有貢獻，一般由政府在接受企業置換申請并依實際情況做出環境評估后，酌情給出同意置換的決定。通過異地置換，原礦山企業可以取得部分空白區的新礦權，重新規劃勘查開采用地，減少人力物力損耗與設備折舊［5］。對政府而言，雖然在一定程度上增加了工作繁雜度，但能夠加快形成地區資源積聚優勢，既可以淘汰過剩產能，又能覆蓋更多的找礦空白區。

但異地置換方式也存在明顯的限制，該方式主要適用于對水泥、頁巖石礦、煤炭等粗放型資源的置換，此類資源產業在中國已嚴重過剩，通過異地置換形成的積聚優勢依然可能加劇當地的產能過剩［6］。而且異地置換方式主要適用于礦產資源豐富或剩余可利用土地較多的地區，且至今還缺少明確的置換流程和規范，無法在全國復制推廣借鑒。因此，有些省份并不認可該種方式。

4 完善多元化退出補償方式的具體路徑

基于上文分析，不同的退出補償方式均存在一定的弊端。因此，當務之急是補足不同方式的缺陷，使之更加適用于不同省份的個性化需求，發揮出應有的作用。為此，針對上文所列的3 種退出補償方式，本研究給出完善具體路徑的建議，具體見圖1。

圖1 多元化退出補償方式與完善路徑

4.1 打通雙向出路，兼顧延緩補償

地方政府面對巨額的補償財政壓力，最可行的辦法就是打通雙向出路。對上，要繼續申請中央財政部門的轉移支付資金，此外還需向生態環境部等相關部委致函申請必要的生態環境保護補償成本（礦業權在退出完成后進行后續環境保護的必要支出），這筆資金應由中央撥付，督促地方建立和完善生態保護補償機制，實現良性可持續的長效運作。對下，要對礦業權人或礦山企業多措并舉，補償資金不足的應向企業說明緣由，取得支持和諒解，減少行政訴訟問題的出現［7］；還可配合采取分期付款、資產證券化等其他補償方法，這將緩解地方政府的籌資壓力，加快礦業權退出。

延緩補償是指對不得不退出的礦業權，一方面政府盡可能延至其礦業權自然終結期以降低補償支出壓力；另一方面企業可通過申請延緩領取補償金的方式獲得更久的采礦權收入。在實際情況中，存在著許多部分處于自然保護區內的礦業權，或雖在保護區內但礦業權已快到期的情況，對于這類礦企，政府可以考慮變動自然保護區邊界范圍或給予礦山企業暫時延緩，使其礦業權自然退出。這種方式對礦企來說，既可以得到稍久一些的礦業開采權，也可以與政府協商得到一些對自身有利的其他權益或得到一筆必要補償；對政府來說，既可暫時減少財政支出壓力又不會造成當前實際利益的損失，一舉兩得，可作為現金補償方式的補充。

4.2 著眼轉型大局，堅持三點共進

在遵照自然保護區礦業權退出政策的基礎上，如何實現轉型升級關乎企業生存發展大局。為此，企業必須統籌協調，堅持三點共進［8］。

1）保持原生優勢。①原有人力資源優勢。企業內原有專業骨干人員較多，專業門類齊全、技能素質較高，甚至可能存在行業先進人物。②原有行業知名度。部分礦山企業在行業內積累了大量經驗，特別是技術較為先進、專精某一礦種的礦山企業，可能在業內知名度較高，存在與其他企業融資發展的可能。③原有完整產業鏈。部分需要退出的礦企可能在業內已經形成了勘探、設計、建井、開采、托管、安撤等“一站式服務”的產業鏈，這種經營優勢也是企業的原生優勢，有助于企業確定轉型方向和目標。

2）創新資金運營。①善用補償資金。礦山企業在退出自然保護區后，會得到政府的政策扶持和部分補償資金，可以借助此次契機探索推進員工持股、融資上市等方式。②借助金融工具。可以嘗試稅費抵扣、賬款抵押等手段，解決部分資金流轉不暢問題。③引入其他投資。與其他公司建立伙伴關系，共享收益、共擔風險。

3）抓住新興機遇。①瞄準潛力行業。企業轉型時可以關注熱點項目，如養老旅游、信息技術等，把握社會熱點潮流，進行選擇性投資。②與科研院所合作產出或吸收成熟專利，對有重點開發潛力的部分新科技予以支持和培育。

4.3 平衡利益訴求，實現置換合作

礦業企業與當地政府是異地置換過程中所涉及的核心利益相關者，最終能否得出同意置換的決定關鍵在于上述雙方對置換收益的預期能否得到滿足，這實際上是二者相互博弈的過程［9］。由于考慮到原有礦業企業對當地經濟做出的貢獻，政府應該合理正確地對待礦企可能提出的置換申請，不應為避免工作麻煩而持有消極態度。政府和礦業企業在自然保護區礦業權退出過程中是一個有機整體，任何一方的不合作都會導致利益沖突等諸多矛盾。

因此針對異地置換補償方式，對政府而言，首先，應形成一套新的管理機制，明確責任部門和牽頭單位，以此確保置換工作合理合規；其次，要制定一套能夠適用于異地置換方式的流程規章與操作標準，且該標準需準確契合當地的資源（或礦權）分布實際，符合異地置換的市場原則，不影響置換后的資源（或礦權）再流轉；再次，政府應給予礦企相應的優惠政策，降低礦企在異地置換中的交易成本，激發礦企的主動置換意識，提高找礦空白區的資源勘查程度；最后，應出臺一系列監管措施，杜絕“尋租型置換”“作弊型置換”等違法不良置換行為，保證異地置換的透明性、公開性和科學性。對礦業企業而言，一方面，需要約束自身行為，遵循等價或減價置換原則，合理表達自身訴求；另一方面，應形成主動置換意識，避免陷入被動局面，在適當結合企業發展前景與當地優惠政策的基礎上，積極實現置換。

5 結語

落實自然保護區的礦業權退出補償是實現退出工作的重要一環。在選用礦業權退出補償方式時，必須考慮不同方式之間的個性化差異。需要注意的是，任何一種補償方式都存在“效度問題”，為此需要辨明每種方式的利弊之處，更好地發揮出每種方式的長處與優點，彌補不足與缺陷。此外，隨著退出工作的進一步推進，各地還需加快吃透中央文件精神，做出系統的制度安排，在綠色可持續的指導思想下處理好退出與補償的關系。