超越增長邏輯：城市治理的多重情境與轉向

文/葉林 周寒

問題的提出

城市成為資本積累、政治博弈、社會發展和全球連接的重要場域。城市既是全球體系運作的重要節點、國家治理體系的關鍵環節和政府的管理單位，又有著自身的社會體系，并由此構成城市治理的制度環境。城市治理情境的差異既來自不同歷史時期所面臨的特定城市問題，也來自基于國別的治理體制差異，更來自植根于城市內在的社會文化體系。正因如此，城市治理情境的差異塑造了城市發展的約束條件，進而形成城市治理的多重情境。城市治理情境如何塑造政府治理過程和城市治理結果？對于這一問題的回答，以經濟增長為核心邏輯的城市研究成為主導。一方面，城市成為推動經濟增長的重要動力和載體；另一方面，因經濟增長所帶來的城市社會分化和沖突成為城市危機產生的重要根源。更為重要的是，城市治理邏輯的演變始終與不同時期城市問題的回應與解決緊密關聯。

基于此，超越增長邏輯來理解城市治理具有重要意義。一方面，經濟增長邏輯相對忽視了城市治理過程以及城市政府行為所面臨的多重治理約束。另一方面，作為研究對象的城市，其理論脈絡散落在不同學科中，但卻未能將城市治理演變的內在邏輯聯系起來。對于城市治理邏輯的梳理不僅在于把握城市研究的主要脈絡，更為重要的是重新反思塑造城市治理的結構性條件及其所面臨的張力。因此，本文的主要任務是在增長邏輯及其替代解釋的基礎上進一步厘清城市治理的發展脈絡，并由此發現城市治理邏輯的復雜性及其最新轉向。即基于城市治理的視角分析城市治理情境差異對于政府治理和國家治理的塑造。對于城市治理邏輯的梳理和反思，既是對城市發展動力和治理過程的理解，也是在追溯城市治理風險和危機產生的根源，并為理論推進提供可能。

經濟增長：城市發展的傳統邏輯

追求經濟增長成為新自由主義城市理論的核心邏輯，并重塑著城市治理結構和政府角色。一方面，國家回應危機的方式是縮減公共服務開支。另一方面，城市成為實現資本剩余最大化的理想場所，增長聯盟的出現使得政府角色更加豐富，城市政府的治理職能由再分配向推動增長轉變。以增長邏輯為主導的城市治理主要基于“動力機制—權力結構—實現路徑”三大維度展開討論，并成為理解城市治理邏輯的起點。

（一）動力機制：市場主導的城市發展

新自由主義城市的興起不僅意味著基于市場競爭的城市增長方式的回歸，更意味著城市發展的動力機制被重塑。一方面，城市與資本的天然契合不僅在于城市集聚屬性所帶來的規模增長，更在于城市以及城市化進程為資本循環和積累提供了時空體系的支撐。由此，城市本身成為實現資本擴張和資本流動的核心機制。與此同時，金融資本成為城市建設的重要資金來源，城市金融化呈現出多樣化的特征。另一方面，競爭性的資源分配制度形成并塑造城市政府行為和治理機制。競爭性的資源分配影響公共財政的投入方向。以資本積累為導向的支配邏輯構成了城市增長的核心動力，同時也重新塑造著城市內部的權力結構。

（二）權力結構：增長聯盟的形成

城市增長機器理論認為，城市增長是基于土地開發而形成的精英聯盟通過不斷提升土地的交換價值來實現。增長機器理論的貢獻在于將權力結構特別是將地方政府納入增長邏輯的討論中，這也是其對新自由主義理論的推進，從治理主體的角度分析“誰在推動城市增長”。增長機器理論的預設是地方政府在推動經濟增長中扮演重要角色。金融機構被城市政府授權管理城市項目，城市政府則通過制度設計來加強監管以規避風險進而實現資本收益最大化。增長聯盟的構成也日益多元，不僅包括地方政府和與土地緊密相關的開發公司，還包括咨詢和技術人員等專業群體參與、指導城市開發項目。

經濟危機、財政緊縮是增長聯盟形成的重要推動力，這使其從直接參與城市增長項目擴展到參與更多元的城市項目中。彰顯城市形象、象征城市身份的項目納入增長聯盟的運作中。文化產業成為城市的一種生意，政府通過補貼的方式來支持文化場所的運作。此外，增長聯盟還出現在經濟長期衰退的收縮城市中。增長聯盟通過空間分流政策，將衰敗區內部劃分為具有投資潛力區和投資風險較大區，并對有投資收益潛力的地區予以開發。

當然，增長機器理論也受到了來自政體理論的挑戰。在城市政體理論看來，政府組織資源有限，而非政府組織掌握著對人類社會非常重要的資源。城市政體理論認為是結構上松散但目標一致的聯盟影響著城市的發展。城市政體理論與城市增長機器理論最根本的分歧在于，到底是精英群體控制了城市增長還是松散的聯盟控制了城市增長。城市政體理論認為聯盟必然會存在訴求出現分歧的情況，而且聯盟也并不是穩定的，會隨著公共議題和個體關注而發生改變。城市政體理論還認為，城市聯盟的形成不僅是出于經濟利益的考量，還有可能是出于社區責任感的考量。無論城市增長以何種聯盟結構出現，其實現路徑都與空間運作緊密關聯。

（三）實現路徑：城市空間的運作

在新自由主義成為共識的前提下，為了吸引資本流入和要素集聚，城市競爭成為常態。城市更新、巨型項目等空間運作成為城市發展的主要策略。大型城市發展項目的興起就是為了吸引投資，促進經濟增長。基于此，城市政府轉向支持基礎設施建設或者為加速資本流通提供便利。城市巨型項目建設本身就被視為是以重塑經濟、推動發展為導向。對于新自由主義城市來說，城市巨型項目是資本積累、推動城市增長的重要手段；對于轉型國家來說，城市巨型項目既為高速的城市化進程提供動力，也為其吸引海外投資、融入全球化進程提供支撐。以土地為核心的空間作為地方政府經營城市的重要機制；以經濟增長為主導的治理邏輯則塑造著地方政府的土地出讓行為?；谕恋氐目臻g運作更加直接體現了制度安排對于城市增長的推動作用。

現有研究對于新自由主義的反思和批判更加深入，包括來自新自由主義理論內部的反思，關注城市新自由主義特征在不同治理情境和治理體制下的多樣化呈現，更為重要的是反思因追求剩余價值最大化而產生的城市社會極化。地方政府在進行城市更新的過程中，既要在維持現有和創造新的剩余積累間進行選擇，也要面臨資本積累和合法性的兩難考驗。因此，新自由主義只是塑造城市發展的重要力量，而非唯一動力機制；來自不同治理主體的博弈特別是央地互動以及來自外部環境的壓力成為超越增長邏輯的關鍵。

超越增長邏輯：城市治理的多重約束

彼得森在《城市極限》一書中提出城市政府的限度決定了其只能推動經濟發展。但最新研究發現，城市政府在上級政府的財政支持下，能夠突破其自身限度來提供公共服務以回應其選民偏好。問題在于，無論是作為國家體系下的城市政府，還是作為科層組織的城市政府，其權威分配、目標的多樣性以及組織關系的復雜性使得增長邏輯受到挑戰。這也更加明確了城市增長邏輯面臨多重治理約束。

（一）中央控制與國家任務

垂直體系下的中央控制使得城市發展超越增長的單一邏輯，中央政府的控制與調節構成了城市增長邏輯的制度約束。國家不僅是城市治理的制度背景，同時也是積極的參與者。一方面，解決公共政策問題、提供優質公共服務是中央政府積極參與城市治理的直接原因。另一方面，中央控制還出于在國家層面縮小區域差距進而實現區域均衡發展的考量。吳縛龍則用“國家企業家主義”來概括中國城市增長與新自由主義增長的不同，即中國的城市不一定是為增長服務，地方政府通過規劃上的集權和市場機制來完成國家任務，加強國家權力。政治引導、行政壓力成為調節央地目標的重要手段。在中央政府的指令下，地方政府不計機會成本必須執行，以實現中央目標。

國家任務還具有象征意義，其動機是彰顯國家的偉大事業。企業對于城市項目的支持并不是出于經濟原因，而是出于政治安全或者政治游說的考量；地方政府積極參與城市發展項目的邏輯在于向中央政府展示城市管理者有效完成任務的能力。因此，中央控制本身就是在多元國家治理目標中尋找均衡。但是，城市治理的中央控制并不意味著地方政府的不在場，地方政府因其自身利益、回應激烈城市競爭的需要等多重因素而與中央政府保持互動。中央與地方之間的雙向互動且持續變化加深了城市治理的復雜性。

（二）組織依賴與地方政府角色

政府間的相互依賴成為城市政府實現增長邏輯的組織約束。這種組織依賴既來自央地關系的約束，還來自科層體系內部的風險分擔。中央政府被視為約束城市政府追求地區利益最大化的重要外部因素，主要體現在對中央財政的依賴程度影響了城市政府行為邏輯。國家治理任務的轉變決定了城市治理中心工作的調整，主要體現在城市政府的中心任務逐漸從經濟增長向多元化任務方向轉變。

在地方層面，城市政府本身有超越增長邏輯的考量。這種動力不僅來自地方政府追求財政收益的最大化，還來自科層體系內部的風險分擔。地方政府向經營城市轉變還源于橫向問責制度的缺失，這使社會政策異化為地方政府實現財政收益最大化的重要手段。風險分擔意味著不同層級地方政府在城市治理過程中會基于風險理性的考量。在土地制度的硬約束下，地方政府即使自身利益受損也默許基層的違規開發行為，原因就在于其依賴于基層來完成政治任務，并且需要與基層共同防范潛在的社會風險。除了科層體系內部的復雜性外，社會壓力同樣倒逼城市政府回應治理問題，并開始關注城市治理中的非增長議題。

（三）社會壓力與治理目標調整

增長邏輯還受到來自社會壓力的挑戰，使得政府開始被迫調試其政策目標以及政策選擇。阿特舒勒在《巨型項目：城市公共投資變遷政治學》一書中，揭示了聯邦以及地方政府在增長、均衡和公平等多重價值偏好中做出選擇，以此來解釋城市政府由投資推動經濟增長的項目向投資“無傷害”的項目轉變。批評者認為現有研究陷入了發展主義的窠臼。因為隨著跨國經濟往來日益密切以及信息技術的發展，基于文化的差異將會越來越多地反作用于城市間的經濟合作?；趪鴦e差異的文化視角為解構增長邏輯提供了可能。

城市增長邏輯的替代解釋從不同的視角回應了以資本積累為核心的增長邏輯所不能解釋的城市治理過程。特別是中國，其城市治理既是國家體系的一部分，又處于科層體系之中，還直接與市場、社會發生緊密關聯。從這個意義來說，中國城市政府的復雜性已經超出了現有城市理論的預設。而城市治理的國家轉向為超越城市限度來理解城市治理邏輯提供了新的可能。

城市治理邏輯的國家轉向

無論是作為治理體制的國家制度安排，還是以央地關系為軸心的國家治理體系，國家對于城市治理的影響都更為突顯。城市治理的國家轉向源起于城市成為回應資本主義國家治理失敗和治理危機的重要場域。這不僅意味著中央控制對于城市增長邏輯的制度約束，更在于城市本身成為國家參與全球競爭、實現治理目標和治理結構調整的關鍵。因此，城市治理邏輯的國家轉向本質上是關注國家治理體制機制如何塑造城市治理過程。

（一）尺度政治與均衡發展

城市治理視角下的尺度政治不只是將尺度視為基于城市規模的地理空間單元，而是具有多重意涵。其不僅指向城市治理的權力關系互動，還指向作為過程的城市尺度調整和社會建構以及既有尺度結構對于城市治理的影響。尺度政治在中國城市治理場景的體現主要有兩個面向：一方面，中央政府基于行政區劃制度而對城市行政級別進行調整；另一方面，基于特定區域的尺度調整，也即中央政府通過戰略規劃等方式對于區域發展的引導。新城或是新區的設立成為實現國家戰略的重要空間工具，這包含著統籌城鄉發展以及回應住房需求等多元政策目標。而作為過程的尺度政治不僅包括自上而下的尺度調整，也包含自下而上的政策執行和博弈過程。

對于地方政府來說，積極爭取以開發區、自貿區為代表的功能區的設立意味著權力自主性的增強以及行政成本的減輕，這也使得尺度調整成為地方政府塑造競爭優勢并獲取資源的主要策略。尺度調整還來自地方政府為了消解競爭壓力而與企業、投資者和市民展開互動合作。這使得尺度重構既需要回應資本所帶來的利益分歧，還要回應因行政區劃的權威分配而帶來的管理分割。

（二）空間異質與行政分權

以行政分權為導向的“城市—區域”治理成為央地制造空間差異的機制。國家的自主性體現在其通過權力的共享、轉移和再生產回應并塑造空間差異。其中，特定功能區或者特定城市成為中央政府進行政策試點的重要載體。比如，在國家新區的建設過程中，地方政府通過行政授權來獲取城市發展空間的最大化成為其爭取國家新區頭銜的最主要原因；而中央政府不僅通過控制發展規劃范圍限制了地方此類意圖，還倒逼地方政府通過政策試驗的方式來進行改革創新。有研究者也挑戰了基于國家引導下的空間尺度重構的治理模式，原因在于主體間存在資源的相互依賴，即區域發展是不同行動主體權力互動的結果，而非由既定權威分配決定。但不同治理主體的角色以及影響力還需進行明確和區分。

總結與評論

在追求城市增長成為城市發展支配邏輯的背景下，增長邏輯面臨中央控制、組織依賴和社會壓力等多重治理體制和治理壓力的約束，進而形成多重治理邏輯。城市治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，城市理論的發展與演進已然呈現出新的特征。國家體系下的城市需要經歷國家治理結構的調整，并進行政策試驗以實現更為有效的治理。無論是城市空間本身還是國家層面的空間選擇都呈現差異化的特征?？臻g本身的異質性不僅來自既有的經濟社會條件，同時也體現在行政建構的過程中?？臻g異質性的行政建構既來自國家戰略對于不同城市治理的想象以及偏好，同時也來自地方政府面向中央政府的談判能力和游說能力。

超越城市限度本質不是否認增長邏輯對于城市治理的重要意義，還要尋求理解城市治理邏輯的新變量和新趨勢。城市治理邏輯的國家轉向也不是只關注以國家為主導的動力機制，還要關注央地互動過程中事權的分配及其對空間差異性的塑造。城市治理視角下的權力分配本質上是消解中央控制與地方自主、政策同構與空間差異、體制統一與機制靈活之間的張力。在城市治理中找回國家、在行政分權中關注事權分配成為理解城市治理過程的重要維度。特別是在區域發展成為國家戰略的背景下，以自貿區、示范區等為代表的特別政策區的興起拉開了城市高質量發展的序幕，且伴隨著更為差異化的行政放權實踐，這也為從城市治理視角理解國家治理韌性以及治理機制的靈活性提供了新思路。