新興福利國家：概念、研究進展及對中國的啟示

20世紀70年代中期以后，在亞洲和拉美的一些新興工業化國家/地區，政府因應工業化、城市化、民主化的需要，開始了從注重經濟增長的發展型國家建設轉向注重經濟增長和公平發展的福利國家建設的歷程，形成了有別于西方資本主義福利國家的福利體制。這些國家也被稱為“新興福利國家”。長期以來，我國社會保障的主流研究將目光聚焦于歐美發達國家福利體制的探討，沒有對和中國有著相似歷史背景的新興工業化國家/地區的福利體制及其變革給予應有的關注。對這些新興福利國家的形成背景、發展動力及特征進行研究，不僅對拓展社會保障制度和福利體制的學術研究具有重要價值，而且對我國社會保障制度的高質量發展有著借鑒意義。

概念厘定：從福利國家到新興福利國家

“新興福利國家”（Emerging Welfare States）字面意思是指正在出現、形成中的福利國家。新興福利國家概念可以從兩個層面來理解：其一是指亞洲和拉美新興工業化國家/地區的社會福利體制；其二是指對這些地區福利體制的研究，代表著比較政治、比較福利體制、比較社會政策研究的新領域。本文使用的“新興福利國家”首先是一個描述性概念，主要是指那些社會保障制度開始建立并走向成熟的亞洲和拉美工業化國家/地區。之所以把這些國家和地區都納入“新興福利國家”概念之下，主要是它們在經濟發展的基礎上正在或已經建立了某種社會保障制度，而且國家開始直接承擔對全體公民的福利責任，表現出了從發展型國家向福利國家轉型的趨勢。本文也嘗試從規范性的角度來使用“新興福利國家”這個概念，把它理解為對西方成熟福利國家之外的其他國家福利體制的一種研究視角，以凸顯它與“成熟福利國家”或“既成福利國家”的對比。

“Emerging Welfare States”這一術語最早出現在有關加拿大蒙特利爾城市管理研究的文獻中，但是這些文獻并未對這一概念進行界定。也有學者將其用于描述發達資本主義國家社會福利發展的早期階段：即現代福利國家在19世紀末和20世紀初開始在歐洲發展的時期，國家開始直接承擔對全體公民的福利責任，由此開啟了國家大規模干預社會領域的歷史進程。當下，對“新興福利國家”概念存在著三種理解：第一種觀點認為，所謂新興福利國家，就是指已經建立起了社會保險制度和社會救助制度的亞洲和拉美的一些新興工業化國家/地區；第二種觀點則把整個欠發達國家的社會政策發展都納入了“新興福利國家”的視野，認為新興福利國家出現在能夠利用經濟資源實施社會政策干預的經濟體中；第三種觀點則從發展型國家向福利國家轉型的視角來理解新興福利國家，認為從戰后到21世紀，發展中國家開始從發展型國家建設時代轉向新興福利國家建設階段。

新興福利國家的體制類型與特征

（一）自由主義與保守主義的延伸

新興福利國家的福利體制可視為自由主義和保守主義體制的延伸。雖然其福利體制某種程度上表現出和成熟福利國家相似的特征，但在福利供給主體的角色配置、福利項目安排和福利發展水平等方面都和成熟福利國家有較大不同。以安德森的“三分法”為基礎，小野光一對亞洲和拉美地區新興福利國家的福利體制進行了類型劃分，發現它們的福利體制隨著時間變遷呈現出動態性的特征。例如，20世紀80年代前的韓國的福利體制可以被視為保守主義的福利體制，而20世紀90年代之前拉美地區的巴西、阿根廷等國家的福利體制則可以被視為有限的保守主義福利體制。韓國于20世紀80年代開始在社會保障領域發起大膽的“自下而上”的改革，不過改革后的制度仍然接近于“自上而下”的剩余型特征。拉美地區的福利體制在20世紀90年代的改革較為激進，注重將市場機制引入到社會保障體系中，采取以社會保險私營化為基礎的自由主義戰略，削減國家在社會政策領域的開支。

（二）生產型、保護型與混合型體制

比較政治經濟學中關于轉型國家比較研究的觀點認為，在全球化的影響下，欠發達國家/地區因面臨相似的經濟挑戰，最終會發展出相似的福利體制類型。不過，魯德拉通過聚類分析方法卻發現新興工業化國家/地區中存在著三種不同的福利體制類型：生產型、保護型以及混合型。生產型福利體制注重勞動力的商品化，鼓勵國內企業參與出口市場競爭，要求政府放松對經濟的控制，在社會福利層面主要是為了增加公民對市場的依賴性，社會政策從屬于經濟政策。在生產型福利體制之下，又可以分為內部促進型、發展型的普遍主義以及發展型的特殊主義三種類型，它們在社會權利、國家和市場的角色等層面都存在不同程度的差異。保護型福利體制的國家側重勞動力的去商品化，使國內企業和工人免受國際競爭，因為如果沒有國際市場競爭的威脅和成本控制的壓力，政府就可以向工業部門的工人和公司提供補助和津貼。混合型的福利體制則綜合了生產型和保護型體制的部分要素。

（三）庇護主義下的非正式保障體制

高夫等人立足于“福利體制”的概念，將拉美、東亞和非洲地區的國家劃分為四種福利體制：福利國家體制、生產主義體制、非正式保障體制和無保障體制。生產主義福利體制主要集中在東亞地區，生產主義意味著福利體制服從于經濟增長的政策目標，社會政策集中于社會投資而不是社會保護，政府的角色側重于福利監管而非供給，福利需要的滿足主要依靠家庭和市場提供。非正式保障體制是高夫等人提出的新類型，主要集中在南亞地區。處于非正式保障體制中的人們很大程度上依靠個人的社會網絡如家庭和社區等途徑來滿足福利需要，但是這種需要的滿足程度和制度化、正式體制帶來的福利水平存在云泥之別。在這種福利的庇護關系中暗含著等級制因素，弱勢群體傾向于以長期的脆弱性和依賴性換取短期的利益。

通過對新興工業化國家/地區福利體制類型的梳理，可以發現，這些體制分類整體上來講沒有超越安德森的福利體制三分法框架。但是，新興工業化國家/地區的福利體制表現出一些明顯不同于發達國家福利體制的特點。首先，對新自由主義的適度拋棄，表現為“國家的回歸”，即提升國家能力并增強政府在福利供給中的角色，放棄或減少20世紀80年代到90年代自由化改革中采用的私營部門解決辦法。其次，工業主義的邏輯并不完全適用于新興工業化國家/地區福利體制的發展進路，工業化程度和經濟發展水平并不是其福利體制發展的限制性條件。

新興福利國家形成和發展的動力機制

研究新興福利國家形成和發展的影響因素主要有三個理論視角：功能主義視角、權力資源理論以及新制度主義。功能主義視角重視社會經濟結構的作用，主張經濟現代化是社會福利發展的根本性因素，把新興福利國家的出現歸結為工業化和隨之而來的經濟和社會結構變遷的結果。權力資源理論關注社會行動者的偏好，認為強大的勞工力量可以影響福利項目的擴展。新制度主義的核心觀點主張制度性的否決點、國家結構以及由過去的政治決策所造成的路徑依賴可以塑造新興工業化國家的福利體制。

（一）政治因素：多元政治力量和政治格局變動

多數新興工業化國家福利體制的源頭可以追溯到非民主政體設立的社會福利項目。這種現象背后的政治邏輯是：在政治組織斗爭的過程中，幫助其領導人上臺并順利實現執政的戰略追求會推動一系列社會政策的產生，社會政策是對支持者的補償。在新興工業化國家后續社會政策變遷的過程中，則綜合了政權合法性、工會的支持與抗爭、政黨競爭等多重政治因素的影響。其中，政體類型對福利體制的變遷具有決定性作用，尤其是其民主政體的建立與發展。制度遺產同樣可以解釋新興工業化國家福利體制的形成和變遷。如果一個國家在早期階段產生過相關的社會保障規劃或項目，那么其建立起社會保障體制的可能性就會增加。

（二）經濟因素：新自由主義與國際市場競爭

經濟因素如經濟發展水平和路徑、市場規模與開放性、對外貿易與國際競爭等，它們會影響政府在社會保障領域中財政安排的優先程度。比如在東亞，政府一度秉持發展主義的意識形態，通過直接或者間接的政府干預，努力推動出口導向型經濟的發展。拉美地區自20世紀80年代開始改變長期以來基于國家干預和進口替代工業化的混合經濟模式，建立了基于市場競爭原則的新自由主義經濟體系。隨著全球經濟整合程度越來越高，國際市場競爭成為推動新興工業化國家社會政策變遷的一個重要因素。這種競爭同時也是一個社會政策擴散的過程，尤其是如果某國同一個地理區域內的其他國家采取了某個社會項目，那么該國采取社會項目的可能性會大大增加。新興福利國家的研究者還發現，反而是那些大多數奉行保護主義的國家而不是最開放的國家發展出了廣泛的社會保險體系。

（三）社會因素：文化、性別與社會力量的發展

文化因素對東亞新興福利國家福利體制的影響一直頗受關注。瓊斯最早關注儒家文化對東亞社會福利制度的影響，強調家庭的作用和非正式網絡在提供和遞送福利中的作用。古德曼等認為，文化因素難以對亞洲新興工業化國家福利體制的轉變做出有效解釋，強調更應該關注國家的角色。不過，儒家文化對女性的角色界定也受到了女性主義者的批判。女性勞動參與率的提升和生育率下降對家庭結構和家庭能力產生了影響，這些變化減少了福利供給中家庭的作用及對家庭的依賴。人口老齡化問題以及失業引起的社會需要也會推動政府在社會保障項目中采取行動，工業化和城市化的進程也催生了多元且新穎的社會福利需要。在新興工業化國家，工會和各類行業協會的建立、勞工運動的興起、非政府組織等社會力量的發展都在不同程度上推動了社會政策的變遷。

縱觀新興福利國家形成和發展的動力機制，20世紀下半葉的全球化進程及隨之而來的政治和經濟環境變遷給新興福利國家的發展帶來了機遇和挑戰。要想融入全球市場并在出口導向型的發展戰略中獲得競爭優勢，新興工業化國家必須要降低勞動力成本，這意味需要削減社會福利開支。但是，激烈的國際市場競爭使得社會福利的有效供給變得至關重要，這又需要政府加大社會福利開支。新興工業化國家實際上處于一種兩難的境地，政府必須在福利擴張和收縮之間尋找平衡。

從既有實距來看，新興工業化國家在這種平衡上并沒有取得很好的效果。受限于其社會經濟發展水平和政府財政能力，在融入全球市場和減少公民受國際競爭的不利影響之間，政府更傾向于前者。這種現實駁斥了既成福利國家研究中的嵌入式自由主義觀點，即國家邊界的開放意味著政府需要擴展社會福利體系來獲得公眾對開放性的支持和保持社會穩定。值得注意的是，在新興工業化國家/地區，盡管在20世紀末出現了福利市場化和私有化的趨勢，但是“國家的回歸”的趨勢表明國家重新開始在社會福利供給中發揮主導作用。

新興福利國家研究的總結及對中國福利研究的啟示

（一）新興福利國家研究的總結與評價

新興福利國家研究的主要成果可以歸結為以下幾點：首先，擴展了福利國家研究的視野。新興福利國家研究把福利國家研究的視野從發達經濟體擴展到了新興工業化國家/地區，從全球北方擴展到了全球南方。它突破了福利國家的既有視野和既定理論，拓展了福利國家研究的疆界。其次，嘗試打破既成福利國家研究的分析框架。在福利國家的類型學研究方面，學者們結合新興工業化社會的獨特社會背景，依據福利制度在國家發展中的角色定位進行類型的劃分，福利制度的有無及其特性的劃分依據同樣是對既成福利國家類型學研究的超越。最后，揭示了社會福利實現的多種可能性。新興福利國家研究重視國家、社會力量、市場主體、家庭等福利供給主體基于自身的職能與優勢發揮作用，在特定的福利體制下相互合作與補充，形成良性伙伴關系，以更有效地配置資源，滿足福利對象的需要。它還關注發展中國家政府對個體和特定社會群體貧困問題的制度性回應，重視對發展中國家社會救助、老年年金、普惠式醫療，以及政府資助的面向非生產性人口的社會保險項目的研究。

無論是在比較政治學還是比較社會政策領域，新興福利國家研究還是一個比較新的研究議題，還處在發展初期，因此還存在著很多需要繼續推進的地方。例如，在討論新興工業化國家/地區的社會福利發展時，我們究竟應該用福利國家概念還是用福利體制概念？在新興福利國家中發展出來的核心政策與機制究竟是什么？新興福利國家發展出了什么類型的社會政策？為什么有的國家可以經過努力發展出社會政策而有的國家不能？能否為新興福利國家的發展辨識出一個特定的模式？新興福利國家的福利模式是更接近于單一的自由主義模式、保守主義模式、社會民主主義模式，還是某種混合模式？在現有的新興福利國家中到底實現了多大程度的福利普遍主義？能否找到調整和整合享有較高福利保障的公務員與沒有多少福利保障的非正式部門工人利益關系的方案？

（二）新興福利國家研究與中國在福利研究領域的話語權

中國已經形成與西方福利國家類似的福利結構。相比中國在社會福利建設和發展領域的豐富實距，中國社會福利和人民福祉的研究呈現出一種“碎片化”的狀態，沒有一個成熟的研究“范式”，也沒有形成學術共識，缺少解釋中國福利發展經驗的理論研究成果，進而導致中國在社會福利建設領域缺乏理論自信、道路自信和制度自信。因此，有必要借鑒新興福利國家研究領域的成果，及時總結中國特色社會福利供給的實距經驗，傳播中國特色社會福利體制的聲音，構建起福利供給“中國模式”的話語權。

首先，從學科發展的角度出發，需要構建起社會福利研究的“范式”。當前社會福利領域研究的“碎片化”現狀很大程度上歸因于學科概念的混亂與學科范式的缺乏。需要從學科的基本概念及其界定出發，確立研究問題選擇的規則和標準，明晰適合的研究方法，從而確立起一個有助于學科共同體發展的范式。其次，深化福利體制比較研究的層次和范圍。從發達國家到欠發達地區、從資本主義國家到社會主義國家的福利體制，多重的比較研究有助于更好認識全球范圍內福利體制的特征，進而明晰不同類型福利體制的適用性、有效性和持續性，以及理解在不同條件下形成差異化福利體制的影響因素等。最后，加強福利體制的本土化探索和話語權建構。立足于中國特殊的社會經濟環境，政策制定者需從更加長遠和宏觀的層次出發，積極思考實現從發展型國家建設到福利型國家建設的轉型路徑，并探索通過政府和社會力量的制度化合作來達到目標的操作方式。總之，在探索建立具有中國特色的現代社會福利制度的基礎上，我們應搭建起符合中國福利發展實際的理論體系和知識框架，講好增進人民福祉的中國故事，并積極構建福利發展的中國話語權。