中國環境法典的編纂條件及基本定位

文/呂忠梅

2021年全國人大常委會立法工作計劃明確提出：“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。”這表明環境法典編纂研究已進入立法機關的工作議程，不再僅僅是學術界的理論研討。法典編纂離不開學術界扎實的理論研究基礎和充分的學術共識，這也是民法典編纂留下的寶貴經驗。因此，從理論上回答環境法典的編纂條件、基本定位和技術路徑等問題，對于推動環境法典編纂研究工作意義重大。

環境法典編纂的基本條件已經成熟

法典作為對某一法律領域最根本原則和基礎性規范作出的體系性規定，不是單一的法律也不是多部法律的簡單匯編，它是科學系統編纂的成果，是對法學理論和現行法律的提煉和有機結合。在此意義上，法典至少包括兩層含義：第一層含義是法典能夠滿足國家治理體系的基本需求，或者說執政者能夠直接用來治理國家，這是法典的政治意義和目標功能；第二層含義是法律內部存在著體系化動力，這種動力既來自法律執行者對更好學習法律、選擇法律、適用法律的客觀需要，也來自法學理論促進法律知識體系化的主觀愿望。因此，世界上的法典都是由政治家決策并直接組織、由法學家提供理論與技術支撐的“合作成果”，是政治生態、民意基礎、法治實踐、法學理論有機結合的產物。如果這種理解成立，今天的中國，編纂環境法典的條件是否成熟，也必須認真回答幾個基本問題：一是中國的政治生態或者執政者對待環境法典編纂的態度是否堅定？二是國家治理體系是否提出了環境法典編纂的需求？三是環境法實踐的體系化動力是否真實存在？四是環境法學理論是否足以支撐法律知識體系化？這些都是環境法領域能否被認定為“條件成熟”，進而能否進入法典編纂程序的“門檻”。

我以為，環境法典編纂不僅條件成熟，而且恰逢其時。（1）習近平生態文明思想和習近平法治思想為編纂環境法典提供堅定的政治基礎與強大的理論武裝。（2）構建現代環境治理體系的新目標新任務對編纂環境法典提出現實而迫切的需求。（3）現行環境立法模式導致的法律適用困境形成編纂環境法典的內生動力。（4）多年環境法法典化研究所達成的學術共識為編纂環境法典奠定理論基礎。

學術界與實務界已經達成環境法典編纂的“大共識”，且經過多方研究。主要表現為：一是高度贊同迅速啟動環境法典編纂工作；二是高度贊同采取“適度法典化”路徑；三是高度贊同采用類型化、體系化立法技術，切實解決現行立法碎片化、矛盾沖突多等問題；四是高度贊同在立足中國國情基礎上，既借鑒外國環境法典編纂經驗教訓，也傳承中華民族優秀生態智慧和法律文化。這些“大共識”的形成，為環境法典編纂奠定了堅實的理論與實踐基礎。

在厘清與民法典關系基礎上確立中國環境法典基本屬性

民法典的頒布實施，標志著中國進入“法典化時代”。從理論上看，民法典編纂的重要經驗，就是在繼受德國民法典潘德克頓體系的同時，進行重大的體系創新、制度創新、價值理念創新。這些都是進行環境法典編纂時值得學習的好經驗。但是，民法作為典型的私法，法律屬性明確，不僅有成熟的概念范疇體系，而且有數百年的法典編纂歷史，有不斷演進的法典編纂模式。反觀環境法，作為新興法學領域，產生之初具有明顯的“危機應對法”特征，目前正在向“風險預防法”轉型的過程中，既無成熟的概念范疇體系，也無完全成熟的國外法典編纂經驗，需要我們進行更多理論探索。在這樣的情況下進行環境法典編纂，必須認真思考幾個基礎性問題：與民法典相比，環境法典編纂有哪些不同？基于這種不同，環境法典編纂應該如何選擇價值目標和基礎概念？在價值目標確定后，環境法典編纂是否可以完全照搬民法典編纂的技術路徑？這些涉及環境法典編纂的基本定位問題，是環境法典的體系創新、制度創新、價值理念創新的前提，更直接關系到我們能否編纂一部具有中國特色、時代特色、實踐特色的環境法典。

2021年全國人大常委會立法工作計劃將環境法典編纂定位為“行政立法領域的法典編纂”，明確了環境法典不同于民法典的基本屬性和法律關系性質。這一基本定位，為中國環境法典編纂確立目標、指明方向，具體的環境法典編纂工作應以此為“坐標”展開。

（一）深刻把握環境法典的邏輯體系與核心價值，厘清民法典與環境法典的關系

“自由”是世界各國民法典所展現的核心價值。這一價值通過保障法典規則體系的內在統一與協調，使具體規范的演繹能夠順利推進。現代民法典的使命正在于，“在一個相互銜接的總體法律制度之中，追求民法本身的真正目標，那就是保障個人的自由，以及為合同自由和結社自由的行使、為保護所取得的權利以及為此種權利的行使、為財產自由和為人格發展領域的不可侵犯制定恰當的規則”。這種使命決定民法典以“民事權利”為核心范疇，圍繞權利的確認、權利的行使、權利的保障構建框架體系。

中國民法典雖然進行了體系創新、制度創新、價值理念創新，特別是將“綠色發展”理念納入民法典，在總則中規定了“綠色原則”，并在物權編、合同編、侵權責任編中規定了專門的“綠色規則”。但是，中國民法典依然沒有也不可能脫離“權利法”的本質，沒有也不可能偏離保障市場經濟正常運行必須具有的“主體平等”“意思自治”“責任自負”價值，其對“綠色規則”的創建，不可能也不應該超出民法的“射程”。

一方面，傳統民法不受限制的自由已經帶來了諸多極端的負面效果。基于自由，罔顧生態規律、漠視自然價值，經濟至上以及狹隘的人本主義運動，不考慮自然資源配置中的環境成本，是造成當代環境問題的制度原因之一。實際上，現代民法典已不可能獨尊“自由”價值，必須順應社會治理的要求，對自由的內容進行修正，使其受到公序良俗的限制。我國民法典正是在生態文明建設已成為治國理政總體戰略的歷史背景下，將“綠色發展”納入法典編纂，通過發揮民法典的激勵作用，解決節約資源、保護環境的內生動力問題。另一方面，民法典中納入“綠色規則”以不破壞或者沖擊民法的基本價值和制度體系為前提，為環境法典編纂帶來了機遇和挑戰。

（二）準確把握環境法的領域法特征，以可持續發展作為環境法典的基礎概念與邏輯主線

環境法作為新型法律，其調整對象是經由自然環境作用而產生的“人—自然環境—人”的關系，法律關系的內容包括傳統的行政、民事、刑事、訴訟關系等多個方面，調整手段具有政策法律化、技術法律化的特征，是具有明顯“跨界性”的領域性法律。生態環境保護涉及的權益范圍廣泛，意味著不可能用一個獨立的“權利”作為法典編纂的基礎概念。綜合考察國內、國際生態環境法治理論和實踐，可持續發展已經成為我國生態環境保護社會實踐活動的法治基礎和核心，且既是中國環境法的立法目的和價值追求，也被國際社會提出并踐行，并被多國環境法典確立為立法價值目標。

從理論上看，可持續發展是認識論與方法論的統一體。從實踐上看，可持續發展是價值理性與工具理性的集合體。可以說，可持續發展幾乎是兼具環境法典基礎概念和邏輯主線雙重功能的不二選擇。圍繞可持續發展展開環境法規范的體系化，在基礎層面可以確認國家生態文明建設所實現的可持續發展目的價值，形成一個體現可持續發展精神、對經濟社會環境進行綜合決策的法律體制機制。可持續發展的價值目標要求人類對于當代人、子孫后代乃至自然承擔更廣泛的責任，這就要求對法律和體制機制進行改革，強調法律更好體現共同的利益、保護充滿健康與福利的環境，這是環境法典在對現行法律進行認真梳理基礎上對法律結構進行必要改革、形成體系化制度的出發點；可持續發展內含的環境與發展綜合決策方法要求政府承擔提供生態環境公共產品的主要職責，同時形成廣泛的社會動員機制，這就要求法律承擔更多重構社會關系、塑造治理體系的功能，在突破部門利益、地方利益藩籬方面發揮更大作用，這是環境法典編纂以可持續發展為價值目標的必然要求。一方面，可持續發展可以成為凝聚環境法律關系并顯著區別于其他領域法律關系的精神內核。另一方面，可持續發展也需要通過環境法律關系在國內實現其治理維度，促進經濟、社會、環境的協調發展；在國際實現其引領功能，促進中國與世界的對話與交流。具體體現在四個方面：（1）更好貫徹落實習近平生態文明思想；（2）固化生態文明體制改革成果；（3）有效促進生態環境法治體系的現代化；（4）用好“世界通用法律語言”傳播中國方案。

以“適度法典化”方式進行中國環境法典編纂

大多數學者認為，從中國環境法治建設現狀、環境管理體制、法典化技術以及環境法學理論研究基礎等因素綜合判斷，編纂一部像《民法典》那樣完整體系化、能夠包含全部或絕大多數民事規范的實質性法典在實踐中難以實現。因此，“適度法典化”的主張被提出并得到廣泛認同。這是一種“法典法與單行法”并行的“適度法典化”模式。具體來講，以編纂實質性“適度”環境法典實現立法內容的創新，保持環境法律體系的相對穩定性；同時，保留相關單行法，對于不完全屬于環境保護的現行立法、正在制定或準備制定的單行法律，以及具有高度不確定性和安全風險大的復雜環境事務，以及時出臺或更新單行法的方式進行適應性增刪、修正，減少法典可能存在的僵化弊端。借鑒各國環境法典編纂的成功經驗與教訓，中國環境法典編纂的技術路徑設想如下。

（一）以可持續發展為基礎概念和價值目標，采取“總—分”結構編纂環境法典

具體而言，可以借鑒各國環境法典編纂的成功經驗，采用“總則—分編”模式，根據“可持續發展”的三個可持續基本內涵，順次展開“源頭控制—過程控制—結果控制”的法律關系思維邏輯。以民法典潘德克頓體系思維為基礎，借助“提取公因式”方法進行創新，將環境法律體系中的共通性內容抽象為統攝全局的總則規范，將特殊性內容放入分則部分予以規定，由此所形成的總則編與分則各編之間的邏輯關系，既體現各編之間的關聯性，也體現法典整體思路的連貫性。具體分為總則、污染防治、自然生態保護、綠色低碳發展、生態環境責任五編。

總則明確法典的基本宗旨、基本原則、生態環境治理體系和基本法律制度，確立可持續發展的基本規范，為各分編提供理念基礎和價值判斷標準、建立統一的規范尺度，構建以可持續發展為目標的生態環境治理體系，塑造“黨委領導、政府主導、企業主體、公眾參與”的共建、共享、共治生態文明建設新體制，促進自然、市場、社會、政府相互嵌入的合作共治新機制。

污染防治、自然生態保護、綠色低碳發展三編根據“可持續發展”的基本邏輯展開。其中，污染防治編以控制環境污染、保障人群健康，促進社會可持續為目標，著重以環境要素污染和重點污染物控制為規制對象，以現行污染防治法為基礎，針對污染防治領域出現的新情況、新問題，及時回應人民群眾的關切和新期待。自然生態保護編以合理利用自然資源和保護生態環境，保障生態可持續為目標，著重以自然資源保護和生態功能保護為規制對象，將現行的自然資源立法和生態保護立法進行優化整合，貫徹落實習近平總書記“統籌推進山水林田湖草沙綜合治理”的系統整體觀，形成類型化、體系性保護制度，為當代人和后代留下發展的空間和基礎條件。綠色低碳發展編以“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展觀為指引，以促進低碳發展、減污降碳為目標，著重以資源能源的節約利用、清潔生產、循環再生與綜合利用為規制對象，將現行的能源立法和清潔生產、循環利用、綜合利用立法進行優化整合，形成類型化、體系性保護制度，為實現“綠水青山”的價值轉化和應對氣候變化提供基本法律制度。

生態環境責任編既借鑒中國民法典編纂將侵權責任單獨成編的經驗，也根據生態環境保護救濟機制比較特殊的實際情況，以建立生態損害擔責制度和機制為目標，梳理相關法律和生態文明體制改革文件，建立生態環境權益保障法律制度體系。

（二）妥善處理各種現行法律、政策、國際公約之間的關系

鑒于當前生態文明體制改革還在進行過程中，環境法律體系也在不斷健全與完善，環境法典在確保自身體系穩定的同時需要高度重視對改革實踐保持一定開放性。具體而言，通過整合現行環境法律規范的基本價值、共性原則，消除各單行法之間沖突和重疊的部分，形成具有基礎涵蓋力與綜合協調力的框架體系型環境法典；同時保留環境單行法用以規范處于復雜、變動狀態的環境保護局部領域，對環境法典起到補充、完善和細化的作用，從而在一定程度上保持環境法典的靈活性。與此同時，環境法典編纂本身，除了要考慮環境領域立法的內部關系外，還必須妥善處理好與其他領域立法的關系。

在與現行生態環境領域立法的關系處理上，由總則確立生態環境法律體系的基本規則，各分編根據自身特點和法典編纂邏輯需求進行取舍，盡可能在現行有效立法上進行編纂，以減小立法難度。具體而言，污染防治編盡可能整合現有立法、補充相關空白，實現完整的體系化，達到法典編纂完成后廢止現行污染防治單行法的目標；自然生態保護編和綠色低碳發展編主要是整合現行法律中的生態服務功能保護、生物多樣性保護、節能減碳增匯、可再生能源利用等相關法律制度，形成體系化、協同性制度安排，野生動物保護等專門保護生態服務功能與生物多樣性的法律可以納入法典，其他自然資源類法律應保留。此外，正在制定中或擬制定的相關法律則可以根據生態文明體制改革的要求，在法典中先予以原則規定，然后視情決定是否仍然需要制定單行法。

在法典編纂與生態文明體制改革政策文件和改革實踐經驗的關系處理上，應盡可能地將政策文件確立的重大改革目標、重點改革任務等頂層設計在法典中固定下來；對于改革過程中形成的、經過實踐證明有效的執法司法經驗，應及時總結提煉，在法典中予以體現。但需要特別注意法典編纂的技術要求，實現政治立場向法學理論、政策話語向法律話語、實踐邏輯向法律邏輯的轉化，避免簡單地將政策“直譯”成法律，影響法典的立法質量和可實施性。

在不同類型制度供給上，應注意行政主導型制度與社會可參與的共治型制度、司法可操作的裁判型制度的關系處理。按照構建現代環境治理體系的目標任務，在保持行政規制為主的基礎上，加大市場機制、社會參與機制的構建力度，加大司法裁判制度的供給力度，以保證法典的可實施性與可操作性。

在環境法典與其他法典、法律的關系處理上，應以相關制度有機銜接為目標，建立與民法典、刑法、行政法、經濟法、訴訟法相關制度的有機聯系。尤其是注意環境法典與民法典綠色規則體系、刑法有關環境資源犯罪規則、公益訴訟和生態損害賠償訴訟制度的不同性質定位、規范重點，設計出既能充分發揮各相關法律的獨特功能、又能與環境法典協同配合進而形成生態環境保護合力的相關制度體系。

在涉及國際公約、條約實施以及我國倡導的國際生態治理規則的法律制度設計上，應按照國際法實施的基本原則加以處理。