退休年齡改革：社會觀念的變革與制度實踐的創(chuàng)新

文/彭希哲 宋靚珺

我國目前的退休年齡制度安排始于新中國成立初期，其后雖經(jīng)部分修改仍一直沿用至今，反映了當(dāng)時中國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、人口健康和壽命狀況。時至今日，老年人口的年齡結(jié)構(gòu)變動、全齡人群的健康狀況改善、勞動力素質(zhì)的提升和就業(yè)意愿的改變，國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和勞動力市場供求關(guān)系的變化，以及科技革命引發(fā)的就業(yè)結(jié)構(gòu)與模式轉(zhuǎn)變等現(xiàn)實情境均已發(fā)生了深刻的變革，改革的現(xiàn)實土壤已趨成熟。加之，世界主要經(jīng)濟體都相繼以延遲退休年齡作為主要改革方向，而中國快速的老齡化進程也已引發(fā)了各界對現(xiàn)行以“現(xiàn)收現(xiàn)付”為基礎(chǔ)的包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會保障系統(tǒng)中長期平衡的擔(dān)憂，對退休年齡改革的深入討論恰逢其時。

盡管官方對于延遲退休的態(tài)度積極，但其民意基礎(chǔ)一直較為薄弱。相對陳舊的社會觀念和認(rèn)知混沌成為實質(zhì)性推進退休年齡改革的思想桎梏。一場全社會對于老年人價值與勞動權(quán)利再認(rèn)識的思想革命迫在眉睫。當(dāng)然，這必然會與當(dāng)前的觀念和利益格局發(fā)生沖突，也會與智能化、數(shù)字化的“不確定性”所交織。這就需要在具體運行時兼顧到社會各個階層、各個行業(yè)、各個地區(qū)的群體特征，在各利益群體相互交換與博弈中盡可能達成更多的政策共識，積極穩(wěn)妥地推進改革。本文認(rèn)為：應(yīng)在滿足社會安定團結(jié)、經(jīng)過一定的窗口期之后，遵循小步慢提、漸進到位的基本原則，最終達到男女同齡的政策調(diào)整目標(biāo)。但無論何種調(diào)整方案，在政策正式施行之前，全社會應(yīng)就下述幾項觀念重塑與制度創(chuàng)新方面達成基本共識和廣泛認(rèn)識，以營造良好的政策氛圍和制度環(huán)境，保證政策改革的平穩(wěn)、有序推進。

沒有年齡歧視的社會經(jīng)濟參與是老年人的一項基本權(quán)利

在工業(yè)化時代，確定退休年齡并給予老年人口養(yǎng)老金是一項重大的社會進步，也構(gòu)成了勞動就業(yè)市場和勞動者工資決定的基礎(chǔ)。老年人口在逐漸退出勞動就業(yè)市場以后能夠公平地分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，是老年人口的一項基本權(quán)利，也是實現(xiàn)和體現(xiàn)社會公平的重要場域。老年人口有全面參與社會經(jīng)濟活動的權(quán)利。沒有年齡歧視的參與是積極老齡化的重要支柱，也是老年人口維持良好健康狀況的主要途徑。我們在強調(diào)老年人權(quán)益保護的時候，通常會忽視老年人參與經(jīng)濟社會活動，包括繼續(xù)工作和就業(yè)的權(quán)利。

一個普遍存在的社會偏見就是認(rèn)為老年群體不再具有經(jīng)濟生產(chǎn)力，不再能為國家發(fā)展作出貢獻，而只是一個消耗大量社會福利和服務(wù)的群體。但如果從身體功能來說，大量最新的研究表明，我們現(xiàn)在60歲時的能力和體能，相當(dāng)于過去50歲的人口，70歲相當(dāng)于過去的60歲。由此引發(fā)眾多的醫(yī)學(xué)和社會科學(xué)研究開始論證為什么老年定義必須要改變。更新定義的另一項重要作用是改變?nèi)藗兊膫鹘y(tǒng)認(rèn)識并形成新的社會共識。過去，退休常常是與衰老相聯(lián)系，退休也經(jīng)常被等同于一個人經(jīng)濟活力的衰退甚至是喪失。我們的很多勞動立法、社會政策和指標(biāo)統(tǒng)計事實上都在假定一旦退休，人們的社會資本、人力資本都將不再存在，至少不再對社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮作用。這其實是建立在過去對老年人能力認(rèn)知的基礎(chǔ)之上，在很大程度上是用20世紀(jì)的認(rèn)知來應(yīng)對21世紀(jì)的挑戰(zhàn)，難以真正發(fā)揮公共政策的治理空間和政策效能。

從世界范圍的趨勢來看，很多國家都在不遺余力地推遲甚至取消強制性的退休年齡制度。日本政府就提出了“取消退休年齡制度，創(chuàng)造終生活躍社會”的概念，更從2021年4月1日起，宣布正式施行《改正高年齡者雇傭安全法》，規(guī)定最高退休年齡為70歲。這可能是日本破解養(yǎng)老金危機的策略，但也是從觀念和制度安排上實現(xiàn)“積極老齡化”的重要舉措和形成長期趨勢的努力。延遲退休政策應(yīng)真正惠及廣大老年勞動者群體，這當(dāng)中也應(yīng)包含其社會經(jīng)濟參與的權(quán)利保障，避免以年齡為唯一標(biāo)準(zhǔn)的歧視和排斥。這也是積極回應(yīng)世界范圍內(nèi)對老年人從“慈善的對象和福利的享受者”到“勞動權(quán)利的擁有者和社會發(fā)展的參與者”的認(rèn)知轉(zhuǎn)變。對延遲退休政策的討論應(yīng)當(dāng)更多地納入老年人口基本權(quán)益的考量。

延遲退休是激發(fā)老齡社會人力資本紅利的重要舉措之一

健康促進增進了人力資本紅利。世界上主要的發(fā)達經(jīng)濟體都相繼推出了國民延遲領(lǐng)取國家養(yǎng)老金的最低法定年齡的改革措施。這些國家推動退休制度的改革動力主要是由于社會經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致人口預(yù)期壽命延長，老年撫養(yǎng)比越來越大，原有的養(yǎng)老金制度無法適應(yīng)新的人口結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)。但是，我們也看到，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活和勞動條件得到了極大的改善，在人口壽命延長的同時健康狀況也得到了極大改善。這些國家的人口健康預(yù)期壽命也大幅提高。這意味著勞動者擁有了更高的健康資本，從而可以大幅度提高勞動生產(chǎn)率，并由此產(chǎn)生新的人力資本紅利。這也為這些國家推行延遲退休政策改革創(chuàng)造了條件和空間。

另一方面，延遲退休可以激發(fā)老年人口的健康紅利從而創(chuàng)造新的人口紅利。已有研究也表明，延遲退休適當(dāng)延長勞動年限可以給勞動者帶來“健康紅利”，提升老年人的總體福利水平。研究表明，在60歲以后繼續(xù)從事一些工作能夠?qū)Φ妄g老人的生理健康和精神健康產(chǎn)生積極的影響。從生理層面來講，適度的勞動（包括體力勞動和腦力勞動）能夠促進身體健康，相當(dāng)于參加了一定程度的鍛煉。從精神層面來講，60歲以后老人能夠繼續(xù)參與一些工作，一方面可以保證其獲得一定的經(jīng)濟收入，從而獲得更多的財務(wù)安全感和來自社會的價值認(rèn)同；另一方面繼續(xù)參與工作可以維持甚至拓展其社會網(wǎng)絡(luò)，避免因與社會經(jīng)濟生活的脫節(jié)而造成社會隔離。工作是體現(xiàn)個人健康資本、智力資本和社會價值的途徑之一。通過延遲退休政策，激發(fā)老年人口群體的生產(chǎn)性，使得規(guī)模龐大的老年人口轉(zhuǎn)而構(gòu)成規(guī)模巨大的老年人力資源。這些健康的老年人力資源積極參與經(jīng)濟生產(chǎn)和社會活動，將可以極大地沖抵由于低成本勞動力供給和年輕勞動適齡人口比重減少消失的“人口紅利”。

2016年10月發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，明確將“推進健康中國建設(shè)”納入國家戰(zhàn)略，并提出“至2030年我國人均預(yù)期壽命將達到79歲，人均健康預(yù)期壽命顯著提高”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。推行退休制度改革，適當(dāng)延遲退休年齡，讓低齡老人能夠更好地參與勞動力市場，發(fā)揮并能有效促進老年人口的健康資本，亦是對“健康中國”國家戰(zhàn)略的積極推動和重要實踐。政府部門和社會組織應(yīng)加強宣傳教育，通過各種傳播媒介在社會中形成鼓勵低齡老年人社會經(jīng)濟參與的普遍認(rèn)識與廣泛共識，致力于最大限度地挖掘和發(fā)揮老年人的積極性，實現(xiàn)社會全體成員收獲更多的健康資本，盡快實現(xiàn)“以質(zhì)量換數(shù)量”的勞動力發(fā)展策略。

以逐步推行靈活的彈性退休制度拓展延遲退休政策的實施空間

在前述人們的健康狀況不斷改善、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用等條件下，勞動就業(yè)的形式在發(fā)生持續(xù)性的嬗變，對人類體能、智力和工作能力的要求也在發(fā)生變化。人們所能從事的工作類型和能夠工作的年齡也會不斷變化并表現(xiàn)出明顯的差異性。因而應(yīng)將“退休”的概念與“衰老”的意象脫鉤，逐步將“退出正式勞動力市場”的權(quán)利（或部分權(quán)利）交由個人選擇，即個人可以自主決定退休年齡（退出目前的勞動力市場），或者是由個人和勞動力市場共同決定。但由于社會養(yǎng)老金是一種公共資源且是涉及幾代人利益的公共資源，確定公平合理的領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、相應(yīng)的繳費義務(wù)和領(lǐng)取的權(quán)力就必須要符合社會的基本共識和公平要義。

從目前在推遲退休政策大思路已確定的背景下，政府可以首先嘗試逐步推行靈活的彈性退休制度，即在保證退休年齡下限基本不變的前提下，適當(dāng)提高部分勞動人口退休年齡的上限值，并尊重個人（被雇傭方）和企事業(yè)單位（雇傭方）對于退休時間的雙向選擇，逐步實現(xiàn)退休年齡彈性化，逐漸淡化由國家硬性規(guī)定退休年齡的制度安排。同時逐步把“退休年齡”的提法轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)取全額養(yǎng)老金的最低年齡”，并遵循“早減晚增”（提取養(yǎng)老金的年齡每提前一年，按一定比例減發(fā)；每推遲一年，按一定比例增發(fā)）原則，用以規(guī)范不同退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)比例，以保障和激勵更多老年人口在力所能及的前提下積極參與社會經(jīng)濟活動，盡可能推遲提取養(yǎng)老金，緩和養(yǎng)老金提取的短時沖擊效應(yīng)，使得低齡老年群體由生產(chǎn)性人口向純消費性人口轉(zhuǎn)化的時間窗口不斷延后。國家應(yīng)盡早出臺退休制度改革的路線圖，以使全體勞動者形成合理預(yù)期。彈性退休制度可以在就業(yè)壓力較弱的某一年份、先從老齡化程度較高的地區(qū)、高學(xué)歷高技能人群逐步開展實質(zhì)性的推進。

延遲政策的推行應(yīng)兼顧不同勞動力市場的特征并重視外部環(huán)境的變化

目前學(xué)者們在討論延遲退休與勞動力市場的關(guān)系時都是將勞動力市場作為一個統(tǒng)一的整體來對待，并未加以嚴(yán)格區(qū)分。通常來講，流動性較差、勞動力就業(yè)規(guī)模缺乏彈性的勞動力市場比較容易受到延遲退休政策的負(fù)面影響。延遲退休帶來的低齡老年勞動力供給增加會導(dǎo)致有限就業(yè)空間的擠占，與青年群體的就業(yè)形成交集。流動性較好、勞動力就業(yè)規(guī)模彈性較大、更具靈活性的勞動力市場則受延遲退休政策的負(fù)面影響較小。更有一些特殊的勞動力市場，勞動就業(yè)有一定的年齡限制，受到延遲退休政策的影響較小。另外，某些勞動力市場，新增的低齡老年勞動力需要配給相應(yīng)的輔助崗位，會由于延遲退休的影響帶來新增就業(yè)崗位，對就業(yè)市場帶來積極影響。此外，由于受到延遲退休政策影響而選擇繼續(xù)創(chuàng)業(yè)的低齡老人也會帶來新增的就業(yè)崗位。因此，不同的勞動力市場對于延遲退休的政策敏感度不同，在政策實施中應(yīng)從對延遲退休政策彈性較大的勞動力市場開始試點推行改革。

從短期效應(yīng)來看，延遲退休政策帶來的影響主要是在現(xiàn)有就業(yè)規(guī)模下可能對青年勞動力就業(yè)的擠占，提高新增就業(yè)崗位的難度。這種效應(yīng)特別在當(dāng)前全球經(jīng)濟形勢因受新冠疫情影響而變得愈加不明朗的情形下可能會更加突顯。從中長期來講，延遲退休會帶來大量低齡老人勞動力供給，一方面彌補了人口紅利消退后的勞動力缺口，一方面擁有熟練勞動技能和較豐富勞動生產(chǎn)技術(shù)的低齡老人勞動力能幫助提高生產(chǎn)效率，促進經(jīng)濟增長，擴大市場規(guī)模，從而容納更多的勞動力就業(yè)，實現(xiàn)良性發(fā)展。此外，還可以看到隨著社會和技術(shù)的飛速發(fā)展，大量新型就業(yè)崗位被創(chuàng)造出來，代際之間的就業(yè)摩擦更多呈現(xiàn)的是結(jié)構(gòu)性問題，并非存在絕對意義上的替代關(guān)系。中長期來看，延遲退休帶來的擠占就業(yè)空間的負(fù)面影響將會被生產(chǎn)效率提高、市場規(guī)模擴大、經(jīng)濟發(fā)展水平提高等因素所抵消，并與之相互促進、良性發(fā)展。

此外，還需要意識到勞動力市場的外部環(huán)境也在同步發(fā)生著深刻的變化，老齡化將與智能化、數(shù)字化并行發(fā)展。以AI代表的人工智能技術(shù)將為延遲退休政策提供極大的技術(shù)支撐，為延遲退休改革創(chuàng)造了更多的外部動能。一般認(rèn)為，延遲退休政策釋放了低齡老年群體的勞動潛力，有利于發(fā)揮該群體在經(jīng)驗、語言、判斷等晶體智力方面的優(yōu)勢，緩解了老齡社會勞動市場的供給不足；但是，老年群體在體力、記憶、反應(yīng)等流體智力方面的客觀劣勢同樣影響了政策實施效果。而人工智能等技術(shù)的進步則為這一問題提供了較好的解決方案。首先，現(xiàn)代科技發(fā)展已使主要勞動力需求逐漸從簡單體力重復(fù)性勞動向復(fù)雜腦力認(rèn)知性勞動轉(zhuǎn)變，大多數(shù)勞動本身對體力的要求大大降低，而人工智能等技術(shù)則重塑了勞動的技能結(jié)構(gòu)，再定義了優(yōu)勢技能與劣勢技能。相對而言，人工智能等技術(shù)在體能、存儲、推理等方面具有顯著優(yōu)勢，人機交互技術(shù)的進步推動人機融合走向了發(fā)展的快車道。這就使得在妥善關(guān)照老年群體體力劣勢的同時，充分發(fā)掘低齡老年群體經(jīng)驗判斷方面的相對優(yōu)勢成為可能。其次，人工智能等技術(shù)改寫了生產(chǎn)流程，打破了傳統(tǒng)生產(chǎn)連接，重置了生產(chǎn)場景，AI、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的廣泛應(yīng)用為勞動的人與工作地點分離的分布式工作布局提供了便利，辦公地點多元化、工作內(nèi)容碎片化、工作方式彈性化將成為未來就業(yè)的新趨勢。越來越多的工作足不出戶，線上協(xié)作即可完成。在重構(gòu)生產(chǎn)流程的前提下，低齡老年人足不出戶就能發(fā)揮其技能優(yōu)勢，能力輻射范圍也將得到擴展，單個勞動供給不再局限于當(dāng)?shù)兀钦嬲龑崿F(xiàn)老年群體智力資源在全國范圍的優(yōu)化配置。因此，在人工智能等技術(shù)的外部力量助推下，延遲退休或許可以更好地發(fā)揮其提高勞動力供給的政策效果。

延遲退休需要整體性的制度和政策的配套

延遲退休的改革不僅僅是退休年齡的制度安排，需要對一系列現(xiàn)存制度、政策和項目的整體性改革和完善。因此，需要在調(diào)整延遲退休政策的同時推進相關(guān)政策和機制的改革以及公共服務(wù)的改善，通過整體性治理的有效途徑實現(xiàn)政策的最終優(yōu)化目標(biāo)。

首先，我國目前實施的《老年人權(quán)益保障法》明確“老年人是指六十周歲以上的公民”。雖然法律已經(jīng)規(guī)定了老年人口可以提供咨詢服務(wù)，依法參與科技開發(fā)和應(yīng)用、從事經(jīng)營和生產(chǎn)活動等，但在延長退休年齡的改革過程中，過渡期老年人口參與社會經(jīng)濟活動的權(quán)益保障需要更加明確和精準(zhǔn)的規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)涵蓋更廣泛的法律內(nèi)容，諸如期間對社會保障、工傷條例等等的明確規(guī)范。

其次，退休年齡改革不僅會影響到臨近退休一代人的勞動參與，還將對他們下一代（子代）的生育行為產(chǎn)生影響。老年人隔代照料是鐫刻中國文化本源特征的最重要的社會參與之一。全面三孩政策已全面施行，延遲退休年齡也勢在必行。然而，在目前女性生育機會成本較高和缺乏社會托幼服務(wù)的社會環(huán)境下，延遲退休可能會沖抵生育政策的效果，造成不同社會政策之間的沖突和磨損。因此，在制定和實施延遲退休政策時，就應(yīng)同時考慮大力發(fā)展社會化托育服務(wù)、適時出臺如“男性產(chǎn)假”、家庭稅收減免計劃及消除育齡女性就業(yè)市場隱形歧視等一攬子配套政策和公共服務(wù)，通過整體性的制度設(shè)計和政策安排，助力延遲退休政策的順利推行。

最后，延遲退休還需要真正將終身教育體系構(gòu)建起來。由于AI為代表的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和運用極大地改變了我們的生產(chǎn)和生活方式，僅僅依靠傳統(tǒng)的教育培訓(xùn)體系已經(jīng)無法幫助勞動力在其職業(yè)生涯期間能夠持續(xù)地跟上科技發(fā)展的步伐并始終保持被雇傭的能力，終身教育就成為在新的發(fā)展階段保持經(jīng)濟發(fā)展活力的重要途徑。因此，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動終身學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)，對現(xiàn)行主要以休閑娛樂為主的老年教育體系進行適應(yīng)性改革，鼓勵企業(yè)和社會組織廣泛參與到終身教育特別是老年職業(yè)教育中。