《區域全面經濟伙伴關系協定》簽署后的東亞區域合作未來方向

文/吳昊 于昕田

有關各方正式簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）及其日后生效，標志著東亞區域合作進入一個新階段。在這個新的發展階段，落實RCEP各項規定以及在此基礎上深化各領域合作，必將是一個充滿挑戰的過程。在這個過程中，誰應該發揮主導作用？開放的地區主義原則是否應該繼續堅持以及如何堅持？經濟技術合作應該如何更有效促進包容性發展？區域經濟合作如何與政治安全合作良性互動？上述問題既是長期以來人們在討論東亞區域合作過程中爭論不休的問題，也是東亞區域合作新階段需要解決的重大問題。

東盟在東亞區域合作中的主導地位是否應該繼續堅持

學術界關于區域合作主導權問題的討論，更多的是從預設的理論標準出發，探討哪種類型的國家或經濟體能夠有效承擔起推動區域合作的任務，而不是從各區域政治、經濟及歷史文化等復雜現實約束條件出發，思考現實可行的選擇方案。然而，現實世界既不存在標準的區域合作模式，也不存在標準的區域合作主導權。差異巨大的各個地區總是根據實際情況進行區域合作模式選擇，區域合作的主導權由誰來掌握也是各方權衡利弊選擇的結果。東亞區域合作由東盟來主導，是東亞地區各種歷史與現實矛盾綜合作用的結果。

東南亞既是東亞區域合作的重點地區，同時也是其難點所在。東南亞各國歷史上都曾深受侵略戰爭和殖民主義傷害，在對外政策選擇方面均在不同程度上帶有民族主義特征，對需要放棄和相互讓渡部分國家主權的制度性區域合作一直態度極為謹慎。正是考慮到推進制度性區域合作面臨的上述困難，東盟在推進合作的過程中才采取了所謂的“東盟方式”，一再強調要在東亞區域合作中堅持自身的中心地位和主導作用。

參與東亞區域合作機制的各非東盟成員國家之間也存在著明顯的矛盾，由任何一個主要大國主導的區域合作機制都可能會遭到其他大國的抵制。與此相反，由實力相對較弱的東盟主導發起的合作倡議則更容易得到各實力較強大國的普遍響應和認同。在構建東亞區域合作機制及推動各領域合作方面，東盟的作用是不可替代的。東盟共同體建設不斷推進，為深化東亞區域合作創造了重要條件。在東盟不斷加強內部一體化建設的過程中，東盟推動東亞區域合作的意愿和能力也在不斷提升。東盟內部一體化每前進一步，東亞區域合作就有新的進展。東亞整體性區域合作的不斷推進，主要得益于以東盟為主導的各種區域合作機制。東盟在推動東亞整體性區域合作方面的作用，主要體現在推動建立并主導東盟地區論壇（ARF）、“10+1”“10+3”“10+6”等一系列“東盟+”合作機制。

各方能夠就RCEP達成一致，也與東盟的主導作用密不可分。RCEP談判是東盟主導的“10+6”東亞峰會的進一步深化。一方面，RCEP談判之所以能夠啟動，主要是因為在東盟的主導下建立了東亞峰會機制。另一方面，東盟與參加RCEP談判的其他6個經濟體均已締結自由貿易協定，為RCEP談判奠定了重要基礎。

在RCEP框架下的區域合作中，東盟的主導作用仍然無可替代。RCEP的相關規定非常復雜，特別是有關海關程序和貿易便利化、服務貿易、自然人臨時移動、競爭、中小企業、經濟技術合作等只有原則性規定但缺乏具體操作細則的條款，仍然需要有締約方承擔提出動議、推動磋商和協調各方的責任。在這方面，東盟的作用仍無可替代。進一步提高RCEP的質量需要東盟繼續發揮主導作用。RCEP談判伊始有關各方就明確了“建立一個現代、全面、高質量和互惠的經濟伙伴關系框架”的總體目標，但就目前貿易與投資自由化、便利化水平來看，RCEP的質量不僅無法與歐盟、美墨加三國協議以及全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）等大型區域自由貿易協定相比，甚至還略低于已經正式生效的5個“東盟+1”區域自由貿易協定。將RCEP建設成為真正高質量的區域經濟合作協定還有很長的路要走。在這一過程中，東盟繼續發揮協調各方積極參與磋商的作用仍不可或缺。

是否應該繼續堅持開放的地區主義原則

堅持開放的地區主義曾經是東亞及亞太地區經濟合作的基本原則。最早將開放的地區主義確定為一種區域合作模式選擇，始于20世紀70年代末關于亞太地區經濟合作的構想。太平洋經濟合作理事會（PECC）和亞太經合組織（APEC）一直積極推動將開放的地區主義從理念構想轉變為政策實踐原則。學術界對開放的地區主義的理解日趨寬泛，體現以下任何一個或者多個特點的區域合作都可以視為堅持了開放的地區主義原則：第一，堅持合作的自愿性而非制度的強制性。各種合作機制主要通過共同聲明或宣言的方式表達合作共識，合作共識的落實主要依靠信譽機制。第二，堅持區域合作的非封閉性。在開放的地區主義提出初期，非封閉性主要是指無條件或有條件地將貿易自由化措施對外開放。隨著亞太地區各種封閉性經貿集團的建立和發展，人們對非封閉性開始有了新的解釋，一些學者將區域合作機制的參與方資格開放性，也視為區域合作非封閉性特征。第三，堅持與世界貿易組織（WTO）等全球多邊規則相一致。無論是開放的地區主義的理論倡導者，還是有關區域合作組織，都主張區域合作應該維護而不是取代全球多邊貿易體系。第四，堅持多樣性和平等包容原則。承認和尊重各國文化傳統、社會制度、價值觀念、發展模式等方面的差異，以靈活多樣的和循序漸進的方式，協力探索出一條符合地區特色的區域合作之路。

自2001年新加坡—新西蘭自由貿易協定正式生效起，東亞經濟體參加的雙邊或多邊自由貿易協定越來越多，區域經濟合作的競爭性疊加政治安全合作的競爭性，構成了21世紀以來東亞及亞太區域合作的競爭性地區主義特征。但這絕不意味著開放的地區主義在東亞地區已經完全失去價值，東亞很多區域合作機制仍然很好地堅持了開放的地區主義原則?！?0＋1”“10＋3”“10＋6”“10＋8”以及東盟地區論壇等論壇性合作機制一直在正常運作，持續不斷地就區域合作及全球重大問題表達共同立場，完全體現了開放的地區主義原則。包括中國在內的一些東亞經濟體積極采取單邊市場開放措施，東亞地區面向全球開放的特征越來越明顯。RCEP與開放的地區主義原則具有極高的相容性，RCEP的簽署及其日后正式生效不僅不會對東亞繼續堅持開放的地區主義原則構成障礙，而且為堅持這一原則提供了新的基礎。

東亞地區各經濟體對區域外市場依賴度非常高，RCEP正式生效后這種局面短期內也不會出現重大變化。全球經濟走勢和國際經濟秩序調整動向對東亞地區的影響不會因為RCEP生效而降低，東亞區域合作仍然需要堅持開放的地區主義原則，積極推動建設開放型世界經濟。

第一，繼續發揮好東盟主導的各種對話機制的作用。東亞地區已經建立起一系列東盟主導的區域合作論壇或對話機制，但人們對這些對話機制作用的看法并不一致。有的觀點對各種對話機制的作用基本上是持否定態度，認為“冷靜的區域主義意味著運用區域機制來達到特殊的經濟目標，而這種目標是敏感的雙邊或笨拙的全球論壇不能有效地加以解決的”。但任何制度性合作機制的建立都需要一個磋商、協調過程，因此對話機制是非常重要的。

第二，在維護全球貿易多邊體制方面努力采取協調行動。近年來，逆全球化思潮不斷泛起，貿易保護主義在世界范圍內有所泛濫，使全球多邊貿易體系遭受嚴重挫折。為此，東亞經濟體應該積極發出反對逆全球化和貿易保護主義的聲音，積極推動開放的地區主義的區域合作，以東亞地區自愿的、非歧視性的和協調行動的市場開放帶動全球市場開放，為維護全球多邊貿易體制作出積極貢獻。

第三，積極吸引域外經濟體加入RCEP。從一定的意義上講，開放的地區主義意味著以非歧視性原則讓區域外經濟體分享區域內市場開放的利益。如果能夠將RCEP逐步拓展為更多亞太國家加入的區域合作組織，其在維護全球多邊貿易體系中的作用將大大提升，開放的地區主義原則也會得到更好落實。

應如何推進RCEP框架下的經濟技術合作

經濟技術合作是RCEP框架下東亞區域合作的重要內容，RCEP協定文本第十五章對此作出了一些原則性規定。區域合作中的經濟技術合作與一般意義上的國際經濟技術合作內涵存在明顯差異。賦予經濟技術合作以特殊內涵并將其列入區域合作重要議題的是APEC，其認為在多樣化的亞太地區，各經濟體應該加強在人力資源開發、基礎設施建設、科學技術、中小企業等領域的區域合作，支持發展中國家實現經濟增長。

APEC提出了非常好的經濟技術合作概念構想，并在實踐中進行了積極嘗試，但總體說來沒有取得重大的實質性進展。東盟則很好地吸收了這種經濟技術合作理念，并且通過經濟技術合作有力地推動了東盟共同體建設。無論是在東盟內部還是在東盟與中、日、韓“10＋1”及“10＋3”框架下，東亞都開展了一系列的經濟技術合作。東盟及其主導的“10＋1”“10＋3”合作機制推動了很多領域的東亞經濟技術合作，對促進東亞地區包容性發展和區域共同體建設發揮了重要作用，但也存在一些需要解決的突出問題。經濟技術合作機制過多和各種合作機制的重點合作領域重疊現象突出，造成經濟技術合作項目分散化，無法形成合作合力和保證對重大項目的集中支持。東亞的競爭性地區主義不僅表現為相互競爭的區域自由貿易協定大量涌現，而且經濟技術合作領域的國家間競爭非常突出，特別是圍繞關鍵領域、關鍵地帶、重要項目的競爭非常突出。一些重要合作領域取得的實質性進展較少，以“清邁倡議”為基礎的東亞貨幣金融合作曾引起廣泛關注和期待，但至今合作成果仍非常有限。

RCEP協定文本關于經濟技術合作的規定與APEC倡導的經濟技術合作高度一致，這種經濟技術合作是非常重要的，也是適合東亞地區特點的，但如果不能有效推進，很可能重蹈APEC經濟技術合作成效甚微的覆轍。因此，進一步細化RCEP框架下經濟技術合作的相關規定，形成具體可操作的規則和行動方案，仍是RCEP需要加快解決的重要課題。

第一，應該以RCEP框架為核心適度整合現有的東亞經濟技術合作機制。RCEP框架下經濟技術合作機制建設的重點，首先是將“10＋3”經濟技術合作拓展為“10＋5”經濟技術合作，將已經開展的“10＋1”經濟技術合作逐步納入“10＋5”框架，并將“10＋1”和“10＋3”經濟技術合作機制轉變為“10＋5”經濟技術合作的前期準備機制。通過這種合作機制整合，資源利用的重復性必將大大減少，并且更有能力推進重大項目合作。

第二，在重大基礎設施建設方面積極推進“N＋1”或者“N＋N”的合作方式。為了盡可能消除在區域經濟技術合作和海外重大建設項目方面的惡性競爭，中國首創了第三方市場合作、第四方市場合作。在RCEP框架下開展經濟技術合作需要進一步擴大參與方范圍，不局限于第三方市場合作或第四方市場合作，有意愿的經濟體或國際組織都可以參與到項目中來，大型跨國基礎設施建設項目或區域開發項目也將不局限于1個項目東道國，這樣就可以根據現實需要形成“N＋N”的經濟技術合作模式。

第三，RCEP框架下的經濟技術合作應該重點支持具有重要社會發展意義的項目。東盟以“社會文化共同體”建設為引領，開展大量兼具經濟與社會效益的合作項目，涵蓋領域涉及跨境霧霾污染治理、生物多樣性保護、傳染性疾病防控、流動勞動力權利保護等。東盟與中、日、韓開展的“10＋1”和“10＋3”框架下的社會文化合作也有許多類似的項目。這些合作項目都具有非常大的社會效益，對推動區域可持續發展和包容性發展意義重大，應該成為RCEP框架下的經濟技術合作重點領域。

第四，積極探索建立RCEP框架下的經濟技術合作融資支持機制。在RCEP正式生效后，各締約方應該加快協商建立經濟技術合作的融資支持方案，探索建立RCEP經濟技術合作基金，鼓勵各締約方政府、政策性金融機構、商業性金融機構以及各種類型國際金融機構自愿向該合作基金提供資金支持，或與該合作基金開展聯合融資活動。

如何實現東亞政治安全合作與經濟合作良性互動

關于東亞政治安全局勢與經濟合作關系的討論，“亞洲悖論”是一個經常被提及的術語。“亞洲悖論”主要是指東北亞地區存在的政治安全問題與經濟合作相分離的現象，即盡管東亞區域經濟合作已經高度發展，許多國家之間形成了高度的相互依賴關系，但是并沒有建立起政治安全互信，致使該地區政治安全形勢非常嚴峻。東亞及亞太地區的政治安全問題極為復雜，很多問題在短時間內很難找到順利化解的突破口。在這種復雜的國際局勢下，區域性的政治安全對話盡管不足以解決各種重大現實矛盾，但能夠為各方提供一個共同的對話平臺，推動在分歧較小的一些領域展開必要的合作。這些合作對于存在嚴重分歧和對立的國家來說將是彌足珍貴的，多一分合作和信任必然更有利于控制對抗升級，也會有助于推動其他領域的區域合作。

第一，東亞政治安全合作必須堅持以東盟為主導。很多東盟成員都強烈希望維護東亞地區和平穩定，紛紛表達不愿在大國競爭中采取“選邊站”的對外政策。因此，由東盟主導地區政治安全合作，能夠更好地控制對話磋商議題，使各方不能隨心所欲地控制東亞峰會的各種對話與磋商，避免將對話機制變成擴大分歧的論戰機制。

第二，東亞政治安全合作必須堅持以非傳統安全合作為重點。由于各方對非傳統安全的認識分歧較小，達成共識及采取聯合行動相對容易。嚴格限定以東盟為主導的東亞政治安全對話與合作機制的議題領域，特別是在反恐、禁毒、防災救災、防范跨國犯罪、維護網絡安全、應對氣候變化等領域持續開展對話，并共同開展信息交換、技術支援、聯合演習演練等具體的事務性合作，必將有利于推動東亞地區各國增進互信和緩和地區的緊張局勢。

第三，加快充實“10+3”政治安全合作機制。與3個“10+1”合作機制的政治安全合作相比，“10＋3”框架下的政治安全合作議題偏少，開展的實質性和事務性合作不多，對推動區域政治安全互信作用較為有限?？梢钥紤]逐步將3個“10＋1”政治安全合作的內容納入“10＋3”框架中來，將東盟已經與中、日、韓分別成功開展的一些政治安全合作拓展為“10＋3”合作，這必將極大地推進東亞政治安全合作進程，并使有關合作更容易取得實質成果。

第四，繼續避免將雙邊政治安全矛盾納入磋商對話議題。東亞地區很多國家之間存在復雜的矛盾和分歧，解決這些矛盾和分歧的最有效途徑是當事國之間的對話和協商，而不是在各種多邊框架下討論。另外，東盟主導的政治安全合作機制均為對話機制，都是非正式和非強制性的磋商，不存在矛盾的評判和裁決。在這種情況下，將雙邊矛盾和分歧納入會議議題，不僅無助于相關雙方化解矛盾和分歧，甚至可能將雙邊矛盾和分歧轉變為多邊化，加劇矛盾的復雜性和對立的尖銳性。