“十四五”時期社會保障制度的戰略定位與重點任務

文/魯全

“十四五”時期是我國邁向第二個百年奮斗目標的起步期。十九屆五中全會對“十四五”規劃和2035年遠景目標提出了總體建議，指明了未來五年經濟社會發展的總體方向。2021年2月26日，中共中央政治局就社會保障主題進行了第二十八次集體學習，習近平總書記強調，要完善覆蓋全民的社會保障體系，促進社會保障事業高質量發展、可持續發展，進一步為“十四五”時期的社會保障發展指明了方向。

新時代社會保障制度需要新的戰略定位

黨的十九大報告作出了國家發展進入新時代的戰略判斷。近期，習近平總書記系列重要講話對新時代的內涵又作出了深刻闡釋，即國家發展進入了新階段，要充分貫徹新發展理念，積極構建新發展格局。新的時代，社會保障需要有新的戰略定位。

1.新發展階段要求社會保障樹立新目標

新發展階段是對國家發展歷史方位的描述。這是在對國內外環境作出基本判斷、對當前經濟社會發展面臨的新問題進行深刻分析后作出的定位。新發展階段的核心要義是從全面建成小康社會邁向建設社會主義現代化強國。如果說前者的評價標準是人民群眾的物質文化生活水平，那么后者的評價標準應當是國家的凝聚力、創新力和競爭力。它強調的不僅是個體的生活質量，更是國家整體的綜合實力。新發展階段對社會保障的要求就是從提高人民生活水平的工具性制度轉變為可以增強國家凝聚力和認同感、在全球范圍內可以得到普遍認可的、體現國家治理體系優勢的制度設計。社會保障是現代國家聯結個體之間關系并進而實現國家認同的重要方式。其建制邏輯和運行機制使其有可能實現從社會層面向國家層面的提升，而前提則是從傳統的以風險防范和化解為導向擴展為以有效實現國家治理、充分體現中國特色社會主義制度優勢為目標。

2.新發展理念指導社會保障改革遵循新原則

新發展理念是在新發展階段實現新目標所必須遵循的。在“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念中，有多條都對社會保障制度建設具有指導作用。

具體而言，“創新”是改革與發展的基本策略，社會保障也要守正創新。從歷史發展的角度看，任何社會保障模式都是適應經濟社會生產方式的結果。現有的社會保險制度建立在以穩定勞動關系為基本特征的工業化基礎上。然而，當前的勞動力市場和就業方式正在發生重大變化，迫切要求傳統社會保險制度的創新。

“協調”是系統觀、統籌觀的具體體現。習近平總書記要求，社會保障改革要“系統集成、協同高效”。具體而言，就是要作好不同保障項目之間的協調；作好不同層次社會保障制度之間的協調；作好不同改革措施之間的協調，發揮改革的整體效應。

“開放”，從國家的角度講，是內部與外部的關系。開放的理念在社會保障領域應當體現為包容性和非排斥性，要從區域化、板塊化甚至是戶籍化的封閉系統轉變為開放式的包容系統。其關鍵就是要實現參保和服務對象從戶籍人口向常住人口的擴展。只有提高制度的開放性、包容性和統一性，才能實現“十四五”規劃建議中有關社會保障“公平統一”的新要求。

“共享”理念對社保制度建設具有直接的指導意義。社保制度是實現全民共享經濟發展成果的重要方式。社會救助是貧富之間的共享；社會保險是勞資之間、代際之間的共享；社會福利是群體之間、區域之間的共享；等等。根據共享的理念，一方面要強調國民的社會保障權利，不斷滿足國民日益增長的社會保障需求；另一方面，要強調共建共享，即只有共同分擔責任，才能共享發展成果。

3.新發展格局要求社會保障發揮新功能

黨的十九屆五中全會提出，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。新發展格局要求社會保障發揮新的功能，即在有效防范和化解風險、提升人民福祉的基礎上，通過提高中低收入者的收入水平、縮小收入分配差距，從而穩定國民安全預期，深化與社會保障相關的養老服務、健康等產業的供給側結構性改革，在供求兩端充分發揮提振消費的新功能。

習近平總書記強調，自主創新是構建新發展格局的關鍵。自主創新需要依靠人才，而福利則是人才流動的關鍵因素。有鑒于此，我們需要徹底改變將社保簡單視為勞動力成本的狹隘觀念，而視其為吸上和留住人才的關鍵因素。當務之急是要徹底消除勞動者在跨行業、跨地區流動過程中的福利損失，鼓勵企業大力發展員工福利，從而實現從低勞工成本優勢向高創新人才優勢的轉變。

當前社會保障體系發展質量不高的具體表現

根據上述“三新”對社會保障體系建設提出的新要求，“十四五”期間以及面向2035年的社會保障建設要牢牢抓住“高質量”這個關鍵詞。進入21世紀以來，我國的社會保障體系迅速擴張，實現了量的飛躍式發展。接下來，提升社會保障制度及其運行的質量成為重要內容。當前，我國社會保障體系質量不高主要體現在五個方面。

1.體系框架初步形成，但制度短板仍然存在

我國已建立起由社會救助、社會保險和社會福利共同構成的，與社會主義市場經濟體制相適應的現代社會保障體系框架。其中，社會救助基本可以免除人民生活陷入絕境的危機，各項基本社會保險制度有效應對了工業化背景下的收入風險，社會福利正在從面向特殊群體的補缺型制度向適度普惠型轉變。

但是，人民群眾的部分社會保障需求尚無法得到充分滿足。例如，城鄉居民的養老金絕對水平仍然較低，無法真正發揮維持基本生活的功能；農村地區的養老服務尚未有全國統一的制度安排，面向城鎮居家老人的高質量養老服務供給嚴重缺乏；三歲以下兒童的公共托幼服務基本處于空白；以實現家庭-工作平衡為目標的家庭政策尚未提上議事日程；各項社會保險制度仍以傳統的現金補償為主，預防功能和支持功能仍發揮不足等。

2.社會保障總體水平提升較快，但待遇差距仍然較大

隨著社會經濟發展水平的提高，社會保障的總體水平不斷提高。以職工養老保險為例，全國人均月養老金水平從2010年的1 395元提高到了2019年的3 333元。然而，不同群體之間的社會保障待遇卻有拉大的趨勢。

其一，城鄉之間的待遇差別仍然較大。2019年城鄉居民月人均養老金水平為161.9元，不足同期職工養老金水平的5%，替代率的差距也在4倍左右。再以社會救助為例，2019年全國城市低保平均月標準為624元，農村低保則為444.6元。

其二，不同地區之間的待遇差別顯著。由于大部分社保項目或者以地方財力為主要支撐，或者與個人繳費水平密切掛鉤，且統籌層次不高，導致其不僅沒有平抑地區之間的經濟發展差距，反而成為區域之間財力差別的重要表現。仍以城鄉居民養老保險為例，2018年城鄉居民基本養老金平均水平最低的貴州為每人每年1243元，最高的上海則達到每人每年13804元。

其三，多層次社會保障體系的結構性失衡導致群體之間待遇差距依舊。2015年公職人員養老保險制度改革使得城鎮職工與公職人員基本養老保險權益實現了均等化；但以財政為支撐的職業年金快速發展，以企業利潤為支撐的企業年金則裹步不前，從而使得兩個群體之間的養老金實際待遇差距仍然存在。

3.參保人群范圍不斷擴張，但參保質量仍然不高

進入21世紀后，我國的社會保障覆蓋面不斷擴張。統計數據顯示，截至2020年底，全國基本養老保險參保人數達到9.99億人，基本醫療保險參保人數達到13.6億人。但是，參保質量仍然不高，具體表現在以下三個方面：

其一，參保對象未能真正從戶籍人口擴展到常住人口。需要在整合多元制度的基礎上，以在當地產生經濟行為或常住為標準，真正實現社會保障的去戶籍化。

其二，參保結構未能與城鎮化水平相匹配。數據顯示，2019年我國城鎮化率為60.6%，而同期職工養老保險參保繳費人數占基本養老保險總繳費人數的比例為45.6%。這意味著部分城鎮勞動者并未參加職工制度。在城鎮化的背景下，職工社會保險制度應當成為主體性制度，這就需要通過參數化改革提升制度吸上力。

其三，繳費水平未能與個人收入水平相匹配。一方面，受到狹隘勞動力成本控制和名義繳費率虛高的影響，各項社會保險繳費基數不實，再加上繳費責任分配結構失衡，社會保險資金來源中個人繳費所占比例較低；另一方面，由于各項居民社會保險均采取定額而非定比例繳費的方式，導致實際繳費負擔隨收入增長呈現下降趨勢。

4.部分領域取得實質性進展，但關鍵領域尚未取得突破性成就

“十三五”期間，我國主要社會保障項目均取得不同程度的進展，但仍缺乏在重大領域的突破性成就。社會救助資源仍分散在不同職能部門，社會救助對象的瞄準與動態管理機制仍待完善；養老保險全國統籌仍未取得實質性進展，待遇調整仍缺乏科學的長效機制；醫療保障的責任分配機制依然失衡，在健康中國大戰略下的三醫聯動關系仍未理順；養老服務方面，無論是機構、社區、居家三種養老方式的融合，還是醫養、康養之間的結合，都尚未形成成熟可推廣的模式。

5.管理體制得以重塑，但經辦服務流程仍需優化

2018年國家機構改革使得社會保障管理體制得以重塑，然而，中央層級部門分工的細化與基層社會保障經辦服務一體化之間的矛盾也隨之凸顯。從橫向關系上看，原本集中于一個部門的社會保險登記參保和繳費業務，現在分散在多個部門，從而需要建立不同部門之間的協作機制。從縱向關系上看，各項社會保險都需要提升統籌層次，由此帶來不同層級政府中社會保障職能部門的功能與定位問題。從管理與經辦的關系上看，醫療保障由于覆蓋人群最多、涉及周期最長，應當在社會保險經辦服務中承擔主要角色；但由于醫療保障行政部門成立不久，大部分地方尚缺乏專門的經辦機構。是按照行政管理部門的分工建立相對獨立的經辦機制，還是突破行政部門分工的界限，整合現有的經辦機制，在基層組建面向各類民生事務的綜合性一站式服務平臺，成為社會保障經辦服務設計的戰略選擇。

“十四五”期間主要社會保障領域改革的重點任務

1.社會救助領域改革的重點任務

社會救助是面向貧困群體的基本社會保障項目。“十四五”期間社會救助需要優先推進的改革包括三個方面。

其一，按照相對貧困的標準明確新時代社會救助的對象。在脫貧攻堅取得全面勝利后，社會救助對象需要從絕對貧困人口轉變為相對貧困人口，在建立最低生活保障標準待遇調整機制的基礎上，逐步推廣低收入線和低收入人群的瞄準機制，將專項救助的享受條件從低保身份轉變為低收入標準。在防止返貧的同時，讓更多具有專項支出壓力的群眾可以享受到相關制度。

其二，按照自立與發展的要求拓展社會救助內容。“十四五”期間，社會救助的定位要從維持困難群眾最低生活逐步轉變為支持其自立與發展。有必要進一步強化教育救助和就業救助，同時適度拓展社會救助服務項目，鼓勵和支持被救助對象提升就業技能，并通過參與勞動實現自立。

其三，進一步整合社會救助資源，提高制度統一性與資源分配效率。“十四五”時期，可以在部分地區按照“最多跑一次”的改革思路，建立基層整合式的社會救助平臺，將后臺的多部門協同與前臺的一站式服務相結合，提高社會救助資源分配效率。

2.養老保險領域改革的重點任務

“十四五”期間，我國的人口老齡化將加速推進。在養老保險領域需要優先推進的政策重點包括四個方面。其一，多層次養老金體系建設應當取得實質性成效。目前，補充層次養老金制度進展滯后并非是政策支持不足，而是第二層次的機構保障定位不清，第三層次的市場化保障競爭不足。企業年金、職業年金等第二層次的養老金應當被定位為職業福利，使之成為用人單位吸上、留住人才的舉措。商業養老保險則要按照市場化的規律和競爭原則，創新保險產品，準確瞄準需求對象。

其二，職工基本養老保險全國統籌刻不容緩。要在加快制定全國統籌方案的同時，禁止部分地方政府采取非正常方式消耗基金的行為。

其三，優化養老保險參保結構與參保質量。要提升職工養老保險參保人數的比例，使之與當地的城鎮化率相匹配；要與社會保險費征收體制改革相協調，在逐步做實繳費基數、提高遵繳率的基礎上，研究進一步降低費率的方案；將城鄉居民定額繳費轉變為定比例繳費，鼓勵將基礎養老金水平與繳費年限和繳費金額適度掛鉤；不斷提高城鄉居民養老金水平，縮小群體之間的待遇差距。

其四，建立與老年人基本生活支出相掛鉤的基礎養老金調整機制。目前，職工養老金待遇調整較為頻繁、幅度較大，而居民養老金待遇的正常調整機制尚未建立。

3.醫療保障領域改革的重點任務

面向“十四五”，應當努力實現中國特色醫療保障制度體系的定型。以此為目標，可以優先推進的政策重點主要包括四個方面。

其一，建立整合的基本醫保制度，真正實現高質量全民參保。目前，絕大部分統籌地區仍然處于三保并行或兩保并行階段，即使建立了整合式的基本醫保制度，也未真正突破戶籍限制。“十四五”時期要以制度整合為抓手，積極推動在市域層面建立面向所有常住人口的一元化基本醫療保障制度。

其二，進一步優化醫療保險制度結構與籌資結構。在加快推動職工基本醫療保險門診統籌的同時，盡快擴大門診特病、慢病范圍，降低參保群眾慢性病的疾病經濟負擔。同時，在逐步淡化并最終取消個人賬戶的基礎上，在提高勞動者收入水平的同時，逐步實現繳費責任的勞資平擔。

其三，逐步實現醫療保險支付的戰略轉型。醫保基金支付要從以控費為目標的“以收定支”轉變為以滿足人民群眾合理醫療衛生服務需求為目標的“以支定收”。醫療保險與醫療衛生服務之間要從戰略購買者轉變為戰略合作者，共同推進健康中國的建設。

其四，建立法人化的醫療保障經辦服務體系。由于醫療保障的法定參保人數最多且覆蓋全生命周期，理應成為各項社會保險經辦業務的主體。在現有的管理體制和經辦服務體系下，應當在統籌地區根據參保人口的分布，突破職責同構的科層制制約，建立獨立法人化的醫療保障經辦機構，使之承擔法定的權力與義務。在基層，應當建立綜合性、一體化、面向所有參保群眾的民生事務綜合大廳，同時，以信息化為抓手，逐步建立民生綜合業務經辦新機制。