面向2035年的中國特色社會保障體系建設
——基于目標導向的理論思考與政策建議

文/鄭功成

引言：從歷史進程增進對社會保障的再認識

社會保障是保障與改善民生、維護社會公平、實現國民共享發展成果的基本制度保障，完備的社會保障體系更是治國安邦的重要支柱和國家現代化的標配，對國計民生的影響重大且深遠。面向2035年，社會保障將承擔著更加重大的責任與使命。在這樣的背景下，社會保障改革的核心使命必定要從漸進探索的“破舊”全面轉換到快速理性的“立新”上來，從因循舊的數量增長標準轉換到遵循新的質量提升標準來評估發展進展。為此，社會保障研究也不能再延續以往那種價值理性喪失、工具理性泛濫的狹隘取向，更不能以利己主義的個人得失算計將社會保障融入國家現代化進程和共同富裕大格局之中，而是需要尋求中國特色社會保障體系高質量建制、可持續發展之路。

中國社會保障思想的源頭在商周文化巨變時期，社會保障實踐活動更是早在殷商時代即已出現，政府主導的救災濟貧等保障措施歷代柔性傳承，形成了國家負責與家國一體、秉承等級差序與中庸之道、與社會安定和政權興亡密切關聯、維護家庭保障的特殊地位、依靠傳統文化柔性傳承的本土特征。然而，歷史上的社會保障幾乎只有工具性價值。凡救災濟貧措施得力，即能避免因災生亂；救災濟貧措施不濟，則易出現饑荒致亂。歷次大的農民起義均以大災荒為背景、以搶米搶糧為前奏、以社會大動蕩甚至朝代更迭為結果，深刻地揭示了歷史上社會保障的重要性，漢唐盛世、秦隋短命與元明滅亡等背后都隱含著這一歷史公理。

在國際上，西方早期盛行的是宗教慈善。1601年英國頒行《濟貧法》后，政府開始介入并提供有限救濟，為成就“日不落帝國”作出了重要貢獻。德國于1883—1889年首創社會保險制度，這被視為現代社會保障制度的開端。它用強制共享、增進勞工福利的方式，改進了資本主義社會的血腥治理模式，極大地緩和了尖銳對抗的勞資矛盾，為德國迅速崛起創造了有利條件。德國的社會保險制度也被許多國家仿效，成為資本主義社會從野蠻時代走向文明時代的重要分界線。1933年、1935年美國先后制定緊急救濟法、社會保障法，作為羅斯福新政應對經濟大蕭條的重要舉措，在一定程度上矯正了市場失靈和放任自由競爭導致的弱肉強食的弊端，使美國的國家治理體系得到了極大改善，此后即使遭遇經濟危機亦能夠避免當年大蕭條時期的重大危機。二戰后英國率先建成福利國家，促使其很快走出深刻的社會危機，被西歐、北歐和一些英聯邦國家仿效。正是由于上入了現代社會保障這一具有社會主義元素的共享機制，才使資本主義社會得以延續。

同時，也有不少負面例子值得我們警惕。例如，巴西曾是前景向好的金磚國家，距中等發達國家僅一步之遙，其急劇擴大社會保障后，福利開支迅速占到國內生產總值的20%以上，在國家公共支出中占比更高達50%以上，近幾年陷入嚴重經濟衰退，社會保障也難以為繼，上發人民嚴重不滿，經濟社會發展出現了大倒退。希臘在經濟發達程度并不靠前的條件下追求高福利，2008年深陷主權債務危機后，不得不連續多次削減養老金，遭到普遍反對，社會秩序一度陷入混亂。智利、阿根廷等國在20世紀80年代違背社會保障規律，將公共養老金轉化為私有化的個人賬戶制，最終上發社會動蕩，不得不廢止或補建公共養老金制度，迄今仍陷危機之中無法自拔。美國也是一個復雜的例子，克林頓時代曾嘗試建立全民醫保制度，到奧巴馬政府才出臺相關法案，而特朗普卻使這一法案無法有效付諸實施，拜登又擬再度將全民醫保作為目標，但能否最終實現依然是未知數，美國仍有約三千萬公民缺乏法定醫療保險的事實，即是黨爭誤卻民生的后果。

綜上可見，凡社會保障成功者，通常是理性建制且不斷完善，可以提供清晰穩定的預期并持續發展，得到的是人民滿意、社會安定、國運昌隆；凡社會保障不成功者，往往是理性不足、黨爭不止、失之偏頗，導致的是難以為繼、社會動蕩、國運衰落。中外正反兩面的例子證明，良好的社會保障制度可以化解社會風險并維護、促進國家發展與人民福祉，不良的社會保障制度則可能滋生新的社會風險。

現實基礎：中國社會保障體系建設的成就與經驗

中國的現代社會保障制度始建于新中國成立初期。計劃經濟時期形成的是以社會主義公有制為支撐、由高度集中的計劃體制調控、以勞動保險為主體內容的社會保障制度體系。當時國家采取的是低工資、多福利的政策取向，國民收入分配逐漸演變成了平均主義“大鍋飯”，社會保障也因經濟發展不足、財力薄弱陷入了難以為繼的境地。改革開放后，社會保障改革構成了整個改革事業的重要組成部分，經過多年探索，實現了從與計劃經濟體制相適應的國家-單位（集體）保障制走向與社會主義市場經濟體制相適應的國家-社會保障制的整體轉型。黨的十八大以來，黨和政府以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，統籌推進覆蓋全民的社會保障體系建設，特別是2018年的機構改革更突破了以往的體制性障礙，促使社會保障快速發展、保障水平穩步提升，成為全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。

中國社會保障體系建設取得的主要成就，表現在以下幾個方面：

1.形成了由法定保障與補充保障組成的社會保障體系框架。前者包括各種社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置、基本養老保險、基本醫療保險、最低生活保障；后者包括慈善事業、互助保障以及商業保險等。

2.覆蓋面不斷擴大，社會保障惠及全民。2020年基本養老保險參保率約90%，基本醫保參保率達96.9%，享受低保待遇者達4400多萬人。養老服務、兒童福利、殘疾人福利和軍人及軍烈屬保障均有所發展。

3.社會保障待遇不斷提高。連續16年提高退休人員養老金水平，2020年全國有2.93億人按時足額領取基本養老金，退休人員與老年居民月人均養老金分別達到3200元和170元；職工和居民在醫保政策范圍內的住院報銷比例分別達80%和70%左右；城鄉低保標準分別達到人月均665元和人年均5842元；軍人撫恤待遇以年均10%的幅度持續增長。

4.社會保障調節經濟發展的功能有效發揮。2009年實施全民醫保計劃，啟動農民養老保險試點，開展大規模保障性住房建設，迅速提振了居民消費，為中國率先走出國際金融危機低谷并實現經濟高速增長作出了直接貢獻。2019年將養老保險單位費率降到16%，有效地降低了企業成本。2020年及時出臺減免企業社保費政策和醫保新政，增加臨時救助及相關服務，為打贏疫情阻擊戰和促使經濟社會恢復發展提供了重要支撐。

此外，還實現了社會保障管理體制的優化，基本建成了覆蓋城鄉的經辦服務網絡，公共服務水平有了提升。

改革開放以來的社會保障實踐，積累了如下經驗：一是中國特色社會主義制度優勢是推動社會保障快速發展的根本原因；二是立足國情選擇社會保障項目、設計制度平臺、堅持漸進改革、兼顧不同群體利益是社會保障穩步發展的關鍵所在；三是正確處理經濟發展與社會保障的關系是實現兩者共同發展的重要條件；四是堅持盡力而為、量力而行的方針是實現社會保障可持續發展的重要保證。

當前社會保障體系建設存在的問題與面臨的挑戰

當前存在的主要問題包括六個方面。一是社會保障體系建設的系統性、協同性明顯不足，導致結構失衡：養老服務、兒童福利成了短板，護理保險制度尚未建立；迄今仍偏重政府主導的第一層次，補充保障發展嚴重不足；社會保障與教育、就業、收入分配等系統尚未做到良性互動和相互促進；醫保、醫療與醫藥之間協同不足甚至存在效果對沖。二是社會保障制度的統一性與規范性明顯不足，導致權責不清、籌資失衡、待遇不公等制度性缺陷日益顯性化。三是社會保險參保質量不高。以基本養老保險為例，2020年以居民身份參保者達5.4億多人，其個人年均繳費僅402元，相當一部分人只繳100元，未來根本不能滿足居民年老后的基本生活需要；基本醫療保險中居民身份參保者占75%，重大疾病仍是其現實之憂；失業、工傷保險參保率低，失業風險與職業傷害風險大的農民工群體普遍缺乏保障。四是社會保障物質基礎薄弱，再分配作用發揮有限。據統計，歐盟2014年社會保障支出占國內生產總值比平均為28.7%，經濟合作與發展組織（OECD）2015年36個成員國平均為20.4%，而中國現在還不足12%，這表明中國社會保障物質基礎薄弱。2017年18個歐盟國家市場收入的基尼系數為0.443，在社會保障作用下降為0.29，降幅率達40%，而中國社會保障對基尼系數的貢獻僅降低了12.3%。五是政策僵化現象明顯。如基本養老保險最低繳費年限為15年，平均繳費年限僅26年，較OECD國家平均35年少了9年；實際退休年齡平均為54歲，平均領取養老金約30年，較OECD國家平均20年多了10年；醫療保險中退休人員及原單位不再繳費，“十四五”時期新增退休人員將高達4 000多萬人，醫保基金面臨來源減少、開支日增的局面；社會保險基金一直未能有效投資運營，每年貶值數以百億元計。六是法制建設滯后，總體上仍處于依靠政策性文件實施階段；社會保障經辦機制尚未理順，服務水平不高。

當前面臨的主要挑戰包括六個方面。一是人口老齡化與少子高齡化。2025年，中國老齡化程度從輕度步入中度，而適齡人口生育意愿持續走低，總和生育率已跌破警戒線，其直接后果即是繳費者不斷減少，而養老、醫療、護理保險基金支付壓力持續增大。二是人口高流動性與人戶分離現象常態化。2019年中國戶籍人口城鎮化率44.38%、常住人口城鎮化率60.6%，人戶分離人口2.8億人，直接影響著社會保障發展。三是數字經濟催生各種新業態，就業方式更加多樣化。如網約司機、快遞小哥等，他們的勞動關系、就業崗位、工作時間、勞動報酬等都具有不確定性，游離在現行以傳統勞動關系為基礎的單位關聯型的社保制度以外。四是低收入群體規模依然龐大，貧富差距偏大。目前全國月均可支配收入1 000元以下的人群約3.1億，2 000元以下的人群約為7.1億；到2019年末基尼系數仍達0.465，處于居高難下境地。五是社會保障需求呈現多元化，但福利的剛性發展受制于國家財力的增長，而財力增長具有不確定性。六是深化社會保障改革必然觸及一些群體和地區的既得利益，社會風險概率會明顯升高。

高質量地建設中國特色社會保障體系

進入“十四五”時期后，迫切需要基于全面建成中國特色社會保障體系的目標導向來統籌謀劃深化改革的方略與行動方案。

（一）明確建制目標，堅持統籌推進、理性發展

一方面，以高質量的有中國特色的社會保障體系為建制目標。包括制度安排公平統一，保障體系結構完備，覆蓋范圍應保盡保，權責匹配清晰合理，籌資機制可保持續，待遇適度穩步提升，經辦服務規范便捷。圍繞這一目標科學設計“十四五”“十五五”“十六五”三個階段的目標任務。

另一方面，堅持尊重依法實施、責任共擔、互助共濟、公平普惠等基本規律，同時尊重中國國情，既不能以規律為由脫離國情，也不以國情為由扭曲規律。貫徹落實公平取向、共建共享、可持續發展三大基本原則。妥善處理好社會保障與家庭保障、社會保障與經濟發展、基本保障與非基本保障、福利增長與責任合理分擔四大關系。需要重視支持家庭成員擔負責任，理性地促進社會保障不斷發展，激發市場主體、社會力量提供非基本保障的積極性，堅持福利增長應與財力增長相適應，以主體各方合理分擔責任為條件。

在部門分割、地區分割的情形下，部門往往難以自覺立足全局與長遠，地方還可能侵蝕國家利益，對此，還有必要建立超越行政、立法、司法之上的中央決策機制和國家層級的咨詢或審議委員會。

（二）盡快優化基本養老保險、醫療保險和社會救助制度

1.優化基本養老保險制度。一是加快實現職工養老保險全國統籌，健全中央對地方的激勵約束機制與責任分擔機制。二是以組合拳方式調整基本養老保險相關參數。包括盡快明確延遲退休年齡實施方案、逐步提高最低繳費年限、適度降低養老金替代率等。三是將財政兜底責任改按固定比例分責機制，將財政壓力控制在可控范圍。四是適度提高個人繳費水平并最終達到與單位繳費均衡、堅持個人賬戶權益全額歸己但不再由制度承擔長壽責任。五是由政府代行農民雇主之責，分擔一半繳費責任，以使其養老金水平穩步提高。六是鼓勵靈活就業人員參加職工社會保險。

2.優化基本醫療保險制度。一是優化醫保籌資機制。包括逐步均衡用人單位或政府與個人的籌資責任，最終實現繳費各半；取消職工醫保個人賬戶，所有繳費全部進入統籌基金并由所有參保人共享；改居民醫保按人頭等額繳費為與可支配收入掛鉤繳費制，以化解逆向調節問題；根據“老人老辦法、新人新辦法”原則實行退休人員繳費制，以改變退休人員醫保權責脫節問題，促進籌資公平，并為最終制度覆蓋全民創造條件。二是建立統一的醫保待遇清單，以促進醫保政策統一和權益公平。三是積極推進省級統籌，同時建立中央調劑基金，以解決區域不平衡問題。四是將以戶籍為依據的居民參保調整為覆蓋常住人口，提高參保質量。五是完善科學控費制度。推進藥品和醫用耗材集中帶量采購制度常態化，推行以病種（組）付費為主的多元復合式支付方式，嚴格基金監管，增強醫保制度可持續性。

3.優化社會救助制度。將部分救助項目擴展到常住人口，最終實現常住地申領救助。建立完善動態監測機制與主動發現機制，避免因制度實施中的缺漏發生極端個案。通過政府購買服務的方式積極發展服務型社會救助。明確中央政府與地方政府的責任分擔機制。實行收入豁免制，提升救助對象就業能力，推行以工代賑，創造靈活就業機會等，以此避免救助陷阱。

（三）及時補上養老服務、兒童福利短板，促使教育福利長足發展

1.加快發展養老服務。讓民政部門承擔起統籌養老服務發展規劃、推動相關法律法規政策制定并統籌配置公共資源的職責，同步推進機關事業單位退休人員社會化管理。加快建立基本養老服務制度，讓有需要的老年人普享基本公共服務。采取以年齡為基礎、以失能程度為主要依據享受相關服務的新政策，同時將護理型床位作為主要考核指標，并根據不同老年人群體特征、地區老齡化差異、養老文化差異等要素分地區、分類別、分層次發展養老服務，確保政策精準有效。將公辦養老機構改為社會養老機構，以調動市場與社會力量積極參與養老服務發展。上導機構養老服務向居家老人延伸，支持老年人自立和家庭成員照顧老年人。建立長期護理保險制度，為養老服務發展提供有效制度支撐。

2.加快建立健全兒童福利制度。宜將兒童托育事業與未成年人保護等統一劃歸民政部門管理，以確保兒童福利事業發展的完整性和資源配置的高效率。為棄養兒童、困境兒童、受虐兒童等提供兜底保障。建立基本兒童服務制度，賦予所有兒童均能在常住地平等享受托幼服務的法定權益。將健康保障納入兒童福利范疇。建立兒童津貼制度，發出鼓勵生育的政策信號。

3.促使教育福利事業長足發展。將義務教育從9年制延伸到12年制，并進一步增強職業教育與高等教育的公益性，使人人享有受教育權得到全面落實。同時，還需要通過優化教育資源配置、逐步實現應試教育向素質教育轉型、著力促進優質教育資源共享等措施來提升教育質量。

（四）以滿足多樣化需求為出發點，扎實推進多層次保障健康發展

1.以企業年金為突破口，加快構建多層次養老金體系。加快基本養老保險制度定型，為其他層次養老金留出清晰的發展空間。降低用人單位繳費負擔，使其具備建立企業年金的承受能力。降低基本養老金替代率到40%左右，以釋放參保人員的需求。以企業年金達60%以上覆蓋面為追求目標。將企業年金經營主體審批制改為備案制，鼓勵單位自主或聯合建立企業年金制度。

2.以更加精準的政策帶動市場主體與個人投入。實施精準的稅收減免政策，激發保險公司等市場主體的內生動力，上導中高收入群體通過市場機制獲得更加全面、更高水準的養老、醫療保障與健康服務。以政府購買服務方式替代財政直接補貼，上導市場主體發展養老服務與兒童、殘疾人福利事業。將員工福利納入多層次社會保障體系建設范疇，并出臺政策加以上導。構建完整的家庭政策體系。

3.大力發展慈善事業，充分發揮第三次分配的作用。盡快完善統一的慈善財稅政策，積極推進慈善事業與社會救助、社會福利及相關服務有機融合，適時出臺遺產稅、贈與稅等新政，營造人人向善的社會氛圍，為慈善組織特別是服務型慈善組織創造寬松的環境。

（五）加大社會保障再分配力度，強化互助共濟功能

1.穩步擴大社會保障覆蓋面。有必要制定社會保障中長期行動綱要（2021—2035），有步驟地推進社會保險應保盡保、社會救助應救盡救、社會福利及相關服務應享盡享計劃的實施，使社會保障制度更加全面地普惠全民，真正增強其再分配力度，進而使其成為推動共同富裕的有效制度安排。

2.持續壯大社會保障體系的物質基礎。一是進一步加大財政對社會保障的投入，到2035年達到歐盟國家的現有平均水平。二是宜以用人單位或政府與參保人員均等分擔籌資責任為目標，以此強化個人責任意識、擴大基金來源。三是全面推進社會保險基金投資運營，避免基金貶值并能夠穩步增長。四是進一步充實社會保障戰略儲備基金。五是切實調動市場主體、社會力量和個人及家庭分擔責任的積極性，擴大社會保障資金來源。

3.堅持公平取向和互助共濟，切實發揮社會保障再分配功能。一方面，養老金應抑高提低，即降低機關事業單位養老金替代率，提高居民養老金水平；基本醫療保險應朝著一個制度覆蓋全民、一個基金保障所有患者并切實解除疾病之憂的方向邁進；失業、工傷保險應覆蓋整個職業人群并真正惠及以農民工為主體的產業工人；社會救助應覆蓋更多的低收入人口（以10%左右為宜），養老服務、兒童福利要對低收入家庭發力，基本公共服務須加快均等化步伐。另一方面，必須堅守互助共濟本質。淡化基本養老保險個人賬戶權益，取消職工醫保個人賬戶，強化集體主義與法定義務意識，淡化市場化的多繳多得激勵機制。

（六）加快提升社會保障法治化水平，切實提高經辦服務質量

應當遵循立法先行、以法定制、依法實施的國際通行慣例，盡快制定完整的社會保障立法規劃并付諸行動。應抓緊制定社會救助法、醫療保障法、養老保險法、社會保障基金投資法、養老服務法、兒童福利法等一批新法，盡早修訂社會保險法、慈善法，抓緊修訂失業保險、工傷保險法規并制定長期護理保險法規，讓整個社會保障體系全面步入法治化軌道。同時，行政部門應承擔依法監管職責，司法機關應守住社會保障法治底線，還要強化各參與主體的法治意識。

加快健全社會保障經辦服務體系。社會保險領域要構建與統籌層次相適應的經辦體制機制，社會救助可以市縣為本位構建專業化經辦服務體制機制，基層應有獨立建制的綜合辦事處；社會福利服務與慈善則宜賦予實施機構充分的自治權。同時適應數字化轉型，強力推進信息化建設，盡早形成基礎數據全面共享+專業信息分工負責的格局，創新服務方式，并真正做到精細化管理，提供高質量服務。

總之，在面向2035年全面建成中國特色社會保障體系的進程中，中國社會主義制度的確定性提供了根本保證，國民經濟走向高質量發展創造了有利條件，現行制度已經取得的成效亦奠定了走向高質量發展的重要基礎，而中外歷史經驗教訓則提供了有效參照。只要切實貫徹共享發展新理念，堅持共同富裕的發展取向，強化系統思維與頂層設計并精準施策，中國就應當能夠在2035年前全面建成高質量的中國特色社會保障體系，并在21世紀中葉將全體人民上入實現人的全面發展、全體人民共同富裕的中國式福利社會。