“租售并舉”導(dǎo)向下住房供給轉(zhuǎn)型中的“租”

摘要：在高質(zhì)量發(fā)展階段，城鎮(zhèn)住房有效供給的指導(dǎo)方針被關(guān)注，要把握其中的要領(lǐng)，租售并舉是重要組成部分，尤其是其中的租，值得進(jìn)一步分析和認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：租售并舉;雙軌統(tǒng)籌;供給體系

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）10-0037-42 收稿日期：2021-08-28

首先談一下我理解的“租”和雙軌統(tǒng)籌的關(guān)系。在我國(guó)住房總體制度安排框架上，是一種保障軌和市場(chǎng)軌雙軌運(yùn)行的框架，如果說住房要立足解決“住有所居”的問題，一段時(shí)間以來有關(guān)管理部門在政策導(dǎo)向上反復(fù)強(qiáng)調(diào)的租售并舉，顯然是聚焦在要解決好住有所居問題這樣一個(gè)密切連接的重要概念，它在我們國(guó)家雙軌統(tǒng)籌的房地產(chǎn)領(lǐng)域，具有非常鮮明的現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)在面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展階段，城鎮(zhèn)住房有效供給指導(dǎo)方針這方面，大家都在密切關(guān)注，要把握其中的要領(lǐng)，這個(gè)租售并舉是重要組成部分，而且這里面的租，值得進(jìn)一步分析和認(rèn)識(shí)。

租售并舉的“售”比較好理解，就是產(chǎn)權(quán)房的出售，也稱租購(gòu)并舉，也就是購(gòu)買產(chǎn)權(quán)房。

但實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)生活中間稍微復(fù)雜一點(diǎn)、因?yàn)樗劝ㄍ耆a(chǎn)權(quán)房，也包括共有產(chǎn)權(quán)房，都是以交易、購(gòu)買的方式，都可以拿到產(chǎn)權(quán)證，但完全產(chǎn)權(quán)房屬于市場(chǎng)軌上的供給，而共有產(chǎn)權(quán)房屬于保障軌上的供給。從這個(gè)視角上觀察，就已經(jīng)感受到保障軌和市場(chǎng)軌的雙軌統(tǒng)籌，在產(chǎn)權(quán)證上已經(jīng)內(nèi)涵著這樣一種并存，它是屬于我們國(guó)家住房制度改革中打造長(zhǎng)效機(jī)制的雙軌統(tǒng)籌框架之下供給體系存在的現(xiàn)象。

社會(huì)政策要托底已由最高決策層面反復(fù)強(qiáng)調(diào)，而住房保障軌上托底的供給形式，是有別于共有產(chǎn)權(quán)房的公租房，這個(gè)“租”字就浮現(xiàn)出來了。公租房在它的特定性質(zhì)上，是明顯有別于市場(chǎng)軌道的，而市場(chǎng)軌道上也有“租”字。比如說幾年來反復(fù)探討的長(zhǎng)租房，很多是以市場(chǎng)軌道定位的。還有就是傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)性的租房市場(chǎng)上的租房交易行為。

在對(duì)這樣一些概念做了一個(gè)勾畫之后，第二個(gè)層次，我要談一下公租房概念的演變。

以“租”的形式供房，我國(guó)往前追溯有并行的兩個(gè)概念，一個(gè)是廉租房，一個(gè)是公租房。當(dāng)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)這是不同層次的兩種租房，都是保障軌上的供給形式。

更早的是經(jīng)濟(jì)適用房概念。1998年國(guó)家啟動(dòng)積極財(cái)政政策，通過籌集的資金去向有6大方面的重點(diǎn)——這是帶有結(jié)構(gòu)特征的，即在總量擴(kuò)張的同時(shí)優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

其中的重點(diǎn)之一，就包括經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。因?yàn)槟菚r(shí)候已經(jīng)下決心要推進(jìn)中國(guó)住房制度改革，而同時(shí)意識(shí)到這種市場(chǎng)化的住房資源配置，會(huì)有一個(gè)托底的問題，低收入人群這一端，要以經(jīng)濟(jì)適用房托起來，這個(gè)思路顯然是正確的，但是實(shí)際生活中間，后來這個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房的概念，至少演變出十幾種五花八門的形式。

在北京就出現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)適用房為名號(hào)運(yùn)用公共資源建設(shè)出來的小區(qū)，購(gòu)買時(shí)有它的一些特定的制約條件，而這些制約條件很容易被擊穿，比如說只要有教師證，不論你的收入高低，都可以買經(jīng)濟(jì)適用房;經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)又做得看起來高大上，有很高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有露天花園，很多中產(chǎn)階層以上甚至是富豪階層的人，也出手買到了這種經(jīng)濟(jì)適用房。

在后來的小區(qū)里面，發(fā)現(xiàn)有大量高端的消費(fèi)現(xiàn)象，開著比較高端的酒吧，有富裕階層開著寶馬、奔馳，這些事情以后引起了方方面面的詬病。做了政策調(diào)整以后，才有后來收斂到經(jīng)濟(jì)適用房托底的這個(gè)層面上，就是形成兩個(gè)概念，一個(gè)是廉租房一個(gè)是公租房。

這樣一個(gè)演變當(dāng)然也有進(jìn)步的意義，兩種概念趨于清晰、有了這種進(jìn)步之后，又發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中間還有新的糾結(jié)，就是廉租房應(yīng)該講，是最低層次托底的有效供給，哪怕是什么收入都沒有的，吃低保的，他也要住有所居，這就是提供廉租房的供給。

稍微好一些的，應(yīng)該提高一個(gè)層次，叫做公租房。公租房的租金也低廉，條件應(yīng)該比廉租房要好一些。但是現(xiàn)實(shí)生活中間，地方政府實(shí)際操作的時(shí)候，覺得很難劃清這兩個(gè)概念之間的具體界限。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界的一們前輩，當(dāng)年專門提出一個(gè)建議，他說廉租房這個(gè)最低的托底的供給，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)圖紙應(yīng)該是沒有一家一戶自己可以單獨(dú)使用的衛(wèi)生間，就是要設(shè)計(jì)為大家使用公共廁所。這樣一個(gè)建議有什么內(nèi)在的含義？就是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，這樣可以降低政府的管理成本：最低收入階層哪怕實(shí)際上沒有收入，完全吃低保，他也要住有所居，但是住進(jìn)去的人，未必以后就永遠(yuǎn)是這樣一個(gè)低收入階層狀態(tài)，他的收入提高了以后怎么辦？政府這個(gè)資源配置本來是托底的，他如果收入提高了，甚至可能進(jìn)入中產(chǎn)階層了，政府應(yīng)該動(dòng)員他從這個(gè)住所搬出去，不再占用以公共資源托底的廉租房，這樣騰出來的資源，給那時(shí)候更需要的、在實(shí)際支付能力方面仍然是最低端的社會(huì)成員，使這些人得到住有所居的條件匹配。

現(xiàn)在面臨的轉(zhuǎn)型、對(duì)接高質(zhì)量發(fā)展方面，公租房的供給要具備什么要領(lǐng)？

保障型這樣一個(gè)基本定位之上，我們討論公租房的供給制度和它的機(jī)制的建設(shè)，至少有下面這樣一些要領(lǐng)非常值得討論和做好優(yōu)化的把握。

第一是這樣的供給，必須是政府規(guī)劃和牽頭組織來實(shí)際形成其有效供給。政府必須在自己的轄區(qū)之內(nèi)，有一個(gè)規(guī)劃先行、多規(guī)合一的頂層規(guī)劃，作為“政府更好發(fā)揮作用”的具體體現(xiàn)。一個(gè)地方政府轄區(qū)，政府推進(jìn)的國(guó)土開發(fā)里面各種各樣的不動(dòng)產(chǎn)，怎么形成合理的匹配，過去的弊病是什么？有很多規(guī)劃是各個(gè)部門做的，如在各個(gè)部門的規(guī)劃之間有機(jī)協(xié)同、有機(jī)聯(lián)系掌握不好，就變成“九龍治水，非旱即澇”。

有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，公共交通體系規(guī)劃，環(huán)保綠化建設(shè)規(guī)劃，各種基礎(chǔ)設(shè)施、管線布局規(guī)劃，醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃等，各種各樣部門的具體規(guī)劃，但是怎么樣形成一種有機(jī)的協(xié)調(diào)配套的體系？這方面過去我們發(fā)現(xiàn)有很多的相互矛盾之處。矛盾帶來的，就是公共資源配套的低效，甚至是失誤和浪費(fèi)。現(xiàn)在這些年我們?cè)絹碓矫鞔_，這樣的一種資源配置機(jī)制里邊，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善和發(fā)展與政府更好發(fā)揮作用這兩方面的結(jié)合，首先要體現(xiàn)在政府以不可替代的牽頭作用，依托盡可能高水平的專家團(tuán)隊(duì)和在充分聽取民眾意愿、吸收民間智慧以后，形成一個(gè)通盤的國(guó)土開發(fā)規(guī)劃。像是一盤棋，這盤棋上的各個(gè)棋子怎么擺，要在各種規(guī)劃合一有機(jī)聯(lián)系在一起以后形成最終方案。這種規(guī)劃是戰(zhàn)略性的，要覆蓋地方政府轄區(qū)相當(dāng)長(zhǎng)期的國(guó)土開發(fā)和建設(shè)過程。在全國(guó)也是這樣，各個(gè)區(qū)域規(guī)劃要合成一個(gè)960萬平方公里上的一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)呼應(yīng)的盡可能高水平的一盤棋式發(fā)展規(guī)劃。

地方政府層面必須處理的更多的細(xì)致內(nèi)容，都要放到這里面，公租房就要納入這樣一盤棋。

所以公租房在這樣一盤棋式建設(shè)的過程中間，作為低收入人群租住的房子，要盡量和其他的一般商品住宅“花插著建”。這句話是我一些年前參加李克強(qiáng)總理座談會(huì)的時(shí)候他講的，“花插著建”是公租房和一般商品住宅混在一起建，不能連片的商品住宅完全隔開加上連片的公租房，最好是帶有“你中有我、我中有你”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的特點(diǎn)，它的好處就是吸收其它國(guó)家出現(xiàn)社會(huì)問題的教訓(xùn)——如果各自連片建而隔開了，容易出現(xiàn)社會(huì)不和諧問題，若干年以后，很容易使低端的一片淪落為變相的貧民窟。中國(guó)要吸取經(jīng)驗(yàn)，花插著建能夠更好地防止出現(xiàn)這種問題，防止出現(xiàn)連片的貧民聚集區(qū)，防止社會(huì)問題發(fā)生的可能性。這是緊跟著要說的要點(diǎn)。當(dāng)然你也不能硬把由廉租房、公租房合成最低端的保障房——我們現(xiàn)在所稱的公租房，和那種高端的獨(dú)立別墅花插著建在一起，但是它可以和一般的商品住宅花插著建設(shè)。

公租房總體上說起來，是政府要在這方面負(fù)責(zé)，但是也要積極合理對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制。比如說國(guó)土開發(fā)一盤棋里面，有些片區(qū)是打包建設(shè)、乃至是連片綜合開發(fā)，這種方式這些年在中國(guó)有積極的推進(jìn)，是政府和社會(huì)資本合作的PPP模式之一。某些地方政府首選國(guó)企，覺得它比較安全、簡(jiǎn)單，受到傳統(tǒng)思維的影響，把民營(yíng)企業(yè)打入另冊(cè)。但是我們發(fā)現(xiàn)，某些地方的市與縣，比較低端的層級(jí)上，大量的建設(shè)項(xiàng)目國(guó)企根本吃不過來。有很多的機(jī)會(huì)按PPP來做，自然就留給了民營(yíng)企業(yè)。而且國(guó)有企業(yè)拿到這些大項(xiàng)目，他往往也要分包，后面跟進(jìn)的，很可能就是給了民營(yíng)企業(yè)的機(jī)會(huì)。一些連片開發(fā)的區(qū)域，像汕頭特區(qū)，它的海灣那一片的濠江區(qū)168平方公里，要連片開發(fā)，中信進(jìn)去有了第一推動(dòng)力后，代表性的初始項(xiàng)目是海底隧道，產(chǎn)生的整個(gè)發(fā)展的預(yù)期，帶來了以后滾動(dòng)開發(fā)過程中間不動(dòng)產(chǎn)的溢價(jià)，帶給企業(yè)穩(wěn)定取得投資回報(bào)的前景，于是大量的分包項(xiàng)目實(shí)際上就給出了比較可觀的空間，民營(yíng)企業(yè)可以跟進(jìn)。

這樣跟進(jìn)的開發(fā)建設(shè)過程中間，自然就能解決這個(gè)區(qū)域里邊住房供給的問題，也必然要解決住房供給里邊托底的公租房建設(shè)的問題，所以它是可以對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制的，可以調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，把這個(gè)事情納入政府和社會(huì)資本合作的創(chuàng)新機(jī)制。

再有一點(diǎn)，公租房的分配管理需要追求精準(zhǔn)、細(xì)致。

這就要運(yùn)用現(xiàn)代的信息技術(shù)來支持。我們現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)，對(duì)于個(gè)人信息做出分析而形成的一些判斷，越來越低成本，越來越便捷，顯然有利于我們以后在管理中降低行政成本，提高綜合績(jī)效。入住公租房的這些社會(huì)成員，以后收入提高了以后，到一定的標(biāo)準(zhǔn)了，較容易判斷他已經(jīng)不是低收入階層內(nèi)部的成員，就得有充分的依據(jù)去跟他聯(lián)系，動(dòng)員他讓出這塊資源，按照他已經(jīng)提升的收入去對(duì)接一般商品住宅等。這樣的管理，以后我們還需要積累經(jīng)驗(yàn)。

再有就是公租房受惠對(duì)象的退出機(jī)制，還結(jié)合著一些實(shí)際的“問題導(dǎo)向”下必須加強(qiáng)的管理。比如過去五花八門的經(jīng)濟(jì)適用房里面，有很多應(yīng)該是低端享受、但實(shí)際上中高端的人拿到了以后，就出現(xiàn)了轉(zhuǎn)租、經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作等行為。或者也有低端的社會(huì)成員，由于管理上的漏洞，可能有了額外的房源，通過某個(gè)渠道拿到了一套自己的公租房，通過另外一個(gè)渠道又拿到了一套公租房，他可以把其中一套出租，這種情況確實(shí)可以在具體案例里觀察到，因此就要細(xì)化，防止這樣扭曲的現(xiàn)象，而且要建立責(zé)罰的制度。

再有，在具備房源條件的城鎮(zhèn)——很多中小城鎮(zhèn)有閑置的空房，一般在它的經(jīng)營(yíng)性、商業(yè)性租房市場(chǎng)上，這些房子有些是租不出去的，但同時(shí)，又有當(dāng)?shù)毓夥抗┙o的需要，這個(gè)公租房的供給，就可以由當(dāng)?shù)卣畞碜龀鲆粋€(gè)財(cái)政方面的優(yōu)化決策來引導(dǎo)形成：原來一般是要求政府牽頭組織力量建設(shè)公租房，現(xiàn)在不用建了，不用把這塊資金補(bǔ)貼補(bǔ)到磚頭上了，你可以補(bǔ)到人頭上，就是認(rèn)定轄區(qū)內(nèi)哪些人是需要得到公租房這種政策傾斜的“住有所居”供給的，然后可以提供信息由他在租房市場(chǎng)上挑選他滿意的（比如和工作地點(diǎn)最接近，交通最便利等條件）房源。

還有另外一個(gè)層面的問題：市場(chǎng)軌道上租房的合理化。

對(duì)于市場(chǎng)軌道上長(zhǎng)租的概念，已經(jīng)有了一些探索，在實(shí)際運(yùn)行的過程中也出現(xiàn)過“爆雷”、資金鏈斷裂等問題，還有長(zhǎng)租房租賃市場(chǎng)怎么完善等命題？長(zhǎng)租房的起始，有問題導(dǎo)向，是為解決租房市場(chǎng)平均租期過短、租戶不安穩(wěn)的問題，尤其是年輕人租房的房源供給問題。

按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中產(chǎn)階層以上的很多人在40歲以前應(yīng)是傾向于租房子，這是“住房消費(fèi)的梯級(jí)推進(jìn)”。我國(guó)在這些年長(zhǎng)租房的探索中間，還沒有形成比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和穩(wěn)定的供給形式。所以我們需繼續(xù)探索“在商言商”的基礎(chǔ)上，開發(fā)商怎么建設(shè)長(zhǎng)租房。

另外還要以開闊的思路考慮整個(gè)商業(yè)化租房市場(chǎng)的發(fā)展、建設(shè)問題。在這里要借鑒一些國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)，特別是德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，它的經(jīng)驗(yàn)包括政府規(guī)定有了一個(gè)租房協(xié)議后，法定3年之內(nèi)房東是不能漲房租的，至少把這個(gè)底線給卡住了。

3年之后，具體的漲幅不能超過的比例也由政府限制。德國(guó)是相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它的房源在這方面有供給的支撐力，有政府實(shí)行過細(xì)管理的基礎(chǔ)，所以是3年之內(nèi)不能漲租，3年之后漲租，也要實(shí)行非常嚴(yán)格的限制。在這個(gè)“住有所居”概念實(shí)現(xiàn)的過程中，可以觀察到，歐洲主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人們的理念不一樣，我們的理念也要轉(zhuǎn)變，就是要樹立人在一生中住房方面的“梯級(jí)消費(fèi)”的觀念。

另外對(duì)空置房的存量潛力也要發(fā)掘和引導(dǎo)。我國(guó)目前的住房空置率其實(shí)是相當(dāng)高的，減少這種空置率很高的情況，還是要有經(jīng)濟(jì)利益的引導(dǎo)，如果有持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)的稅收，就會(huì)形成倒逼。很多人的房子空在那里，沒有持有成本，一旦有了稅收帶來的持有成本，他就會(huì)合理分配一下：哪些房子現(xiàn)在肯定自己不用，就把它租出去，以對(duì)沖稅負(fù)。租出去的好處是整個(gè)社會(huì)沒有新的投入，卻多了一塊有效供給，低成本地去解決這個(gè)租房使用對(duì)象住有所居的問題，這就很有意義了。

在現(xiàn)在堅(jiān)持“房住不炒”的同時(shí)，對(duì)住房有節(jié)制的投資屬性也不能否定，住房有一定的投資屬性，是合乎邏輯地對(duì)應(yīng)未來租房市場(chǎng)的建設(shè)。

如果全都是剛需，自己買房子住，沒有改善性需求的有效供給和進(jìn)而有節(jié)制的住房投資行為，哪來租房的房源呢？哪來一個(gè)商業(yè)性、經(jīng)營(yíng)性的租房市場(chǎng)發(fā)展的可能呢？中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)前景，是在形成“房住不炒”的基本局面以后，還要適當(dāng)引導(dǎo)形成一個(gè)健康的租房市場(chǎng)，哪怕是商業(yè)性和經(jīng)營(yíng)性定位的租房市場(chǎng)，也有它的拾遺補(bǔ)缺的作用。在某些階段上面，它的作用可能還比較弱一些，在以后可能它會(huì)隨著中國(guó)老百姓也接受的住房梯級(jí)消費(fèi)觀念的提升，有越來越明顯的適應(yīng)性。

作者簡(jiǎn)介：賈康，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員。