國土空間視角下韌性城市建設的再探討

勒明鳳

【摘要】我國是一個自然災害多發(fā)的國家，一直以來災害給我國經濟社會發(fā)展造成了重大影響。當下，我國正處在全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的承上啟下關鍵時期。“安全發(fā)展”“可持續(xù)發(fā)展”作為中國現代化的必由之路，是我國城市發(fā)展必須正視的問題，對推進國家治理體系和治理能力現代化至關重要。2019年的結尾爆發(fā)了一場史前嚴重的疫情災難“新型冠狀病毒”在全球范圍內造成了深遠的影響。對全球城市安全、經濟金融、健康發(fā)展等各個方面造成沉重的打擊，所以我再次從城市規(guī)劃的角度對此疫情進行簡要分析。

【關鍵詞】經濟發(fā)展;城市建設;韌性城市? ? ? ? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.027

近年來中國經濟高速發(fā)展，城市建設日新月異。城市化進程正在加快，城市經濟、人口和交通運輸能力都在增加。城市間人口流動的加速和城市群的加強，大大加快了城市流行病的傳播，增加了人口規(guī)模。

1、我國國土空間建設成就

1.1城市的風險效應

目前的城市，一直被稱為高層城市。城市人口不斷增長，城市規(guī)模不斷擴大，城市交通量不斷增加，人口密度增大帶來的風險不斷增加，這些都充分地顯現了城市過度積聚的弊端。現有城市通過不斷的增加城建密度，來追求更高的經濟效益，使得出現超高層居民樓。與此同時，城市人口、城市建設的規(guī)模不斷擴增，城市的內部交通聯系性不斷增強，導致傳染病傳播速度加快，風險規(guī)模效應加大。

1.2城市的疫情防控

疫情防控，能充分體現政府的執(zhí)行力和影響力價值。2019年武漢疫情爆發(fā)后，國家首先實行交通管制，嚴格控制傳染源，有效防止了傳染病的大規(guī)模傳播。此后，國家防疫系統有效地協調了國家資源力量的支持，緩解了醫(yī)療資源不足的問題，控制了大都市地區(qū)的疫情。最后，武漢市防治傳染病工作逐步取得成效，實現了全面清理。

從全球防疫形勢看，新加坡的防疫績效更加顯著，能為我國城市的疫情防控提供有價值的參考和借鑒。新加坡已完成了疫情初期的有效控制，分為靈活預控和剛性控制兩個層次。在剛性控制層面，新加坡原有醫(yī)療體系規(guī)劃完善，醫(yī)療衛(wèi)生設施布局合理，醫(yī)療水平居世界前列，為疫情下當地醫(yī)療資源的順利運行提供了硬件保障。在靈活的預控層面，新加坡有800多家公共衛(wèi)生預備診所（PHPC），在新加坡衛(wèi)生部門的指導下，能夠快速有效地應對突發(fā)事件，并在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中承擔基層社區(qū)醫(yī)療服務的職能。疫情爆發(fā)后，PHPC發(fā)現疑似病例，并按照流程將其轉移到上級醫(yī)院，以減輕公共醫(yī)療資源的壓力，避免交叉感染。

1.3城市的規(guī)劃管理

目前，城市規(guī)劃以經濟效益為主，提倡城市群、城市帶、大都市區(qū)，采用“報團取暖”的方式產生集聚效應，以抵御區(qū)域競爭的壓力，及緩解內部同質競爭的惡性消耗。但盲目追求高強度、高密度的城市發(fā)展，導致風險規(guī)模效應的提高，反而增加了城市脆弱性。城市規(guī)模的不斷擴大導致風險管理和控制難度的增加，最終導致城市脆弱性的增大。

因此，加強土地空間規(guī)劃和利用控制，科學編制土地空間規(guī)劃是當下城市發(fā)展中的必要措施。實施建設用地減量，全面控制總量，優(yōu)化增量，盤活存量;創(chuàng)新土地資源供應管理模式，深化土地供應體制改革，建立差異化評估、財稅等激勵約束機制，嚴格控制非農業(yè)建設占用優(yōu)質耕地和高生態(tài)價值土地;推進土地綜合整治和生態(tài)恢復，大力推進土地工程科技創(chuàng)新，繼續(xù)推進礦山環(huán)境、流域濕地、退化污染土地、鹽堿地等領域的大規(guī)模綜合治理;實施土地儲糧戰(zhàn)略，實行最嚴格的耕地保護制度，重點加強永久性基本農田建設，實行使用與維護相結合，建設節(jié)水高效耕地;加快智慧土地平臺建設，打造國土資源天地立體遙感監(jiān)測“一張地圖”，建立實時監(jiān)控和數據共享平臺，開發(fā)、規(guī)劃、審批、供應、使用、維修，“檢查和登記”，促進自然資源管理的高質量發(fā)展。

2、我國韌性國土空間建設的戰(zhàn)略重點

2.1規(guī)劃中的問題

現有專項規(guī)劃對設施和場所的兼容性缺乏定位，對災害下公共服務設施的可兌換性和應急性沒有明確的指標或控制要求。目前規(guī)劃的體育場館、綠地系統等公共服務設施防災減災配置單一，存在用地不集約、設施靈活性不足的問題。目前，我國城市規(guī)劃管理單位的規(guī)模過大，尚未形成完善的分類體系。近年來，我國不斷加強對社區(qū)治理模式的探索，但尚未明確社區(qū)的范圍和規(guī)模，并建立有針對性的配套指標體系。公共資源、社會保障和風險控制沒有得到優(yōu)化。

2.2韌性城市

韌性城市是指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理的調配資源以從災害中快速恢復過來。長遠的來講，城市能夠從過往的災害事故中學習，提升對災害的適應能力。此次疫情涉及了合理完善的公共衛(wèi)生體系、合理化城市防災空間布局、經濟結構調整等多方面問題。與傳統公共安全視角相比，韌性城市強調多學科、多尺度的交叉視角審視問題，提供更為科學的治理策略。為了有效評價和科學量化城市韌性，首先要對城市韌性進行全面評價，然后從城市體系和彈性管理、城市基礎設施、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境多個維度構建完善的層次化城市韌性評價指標體系。土地空間規(guī)劃將重點關注城市應急設施系統等空間方面，如人均避難所面積和容量、1000家醫(yī)療衛(wèi)生機構的床位數量，集中建設區(qū)域路網密度和綠色出行比例，從而科學量化和提高城市恢復力水平。

2.3如何更好的建設韌性城市

充分發(fā)揮空間留白機制的必要性和重要性，為“火神山”、“雷神山”等重大安全設施預留備用用地，利用國土空間規(guī)劃各數據一張底圖的優(yōu)勢，并提前預留與城市主體相連的燃氣采暖、電力通信、給排水等接口。為確保各類重大安全設施在最短時間內投入施工和使用，可提前完成施工圖設計，辦理各類施工方案所需手續(xù)。提前明確各類公共服務設施對公共健康安全問題的防護要求，確保重大健康安全“異常”應急集中處置點的預留，制定交通物流等生命線項目應急預案和預留通道，重大安全事件情況下的市政能源和通信支持，確保在緊急情況下，此類土地可立即投入使用。

堅持平戰(zhàn)結合的思想。在設置應急設施時，規(guī)劃平時的民生服務功能，以便在發(fā)生災害時迅速做出反應，并將其轉化為戰(zhàn)時的救災功能。在控制性詳細規(guī)劃、綜合防災、綠地系統、醫(yī)療衛(wèi)生等專項規(guī)劃中，明確大型公共設施的功能兼容性。如優(yōu)化現有疾病控制專業(yè)公共衛(wèi)生機構設施，彌補現有醫(yī)療衛(wèi)生體系的不足，明確各類公共服務設施應對疫情的防護要求，編制體育場館、文化展覽、閑置廠房、酒店等功能改造應急準備預案，及時應對異常需求，確保城市的高韌性和適應性。構建“社區(qū)+組團+城市”全空間制度的完善設施保障，有規(guī)劃、分層次的明確建設目標，提升重大突發(fā)事件下各種資源承載力，系統化提升城市整體韌性。

3、加強風險評估

預先控制應急基礎設施。在繁瑣的城市空間規(guī)劃過程中，應加強城市公共衛(wèi)生事件的風險評估，結合高風險區(qū)域，前瞻性布局應急醫(yī)療設施用地，預留交通、城市基礎設施等準入條件，確保重大疫情發(fā)生時的應急使用需要。

為了合理布局應急產業(yè)，應根據城市風險評估，布局應急產業(yè)集群，提高區(qū)域應急準備和保障能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件高風險城市和地區(qū)，尤其要加強應急醫(yī)療、生命救援等應急產業(yè)布局。

3.1提高綜合交通系統的冗余度和靈活性

靈活協調城市綜合交通的發(fā)展，合理安排公共交通空間，提高交通設施的可恢復性、吸收性和承載能力，確保災后交通快速恢復。結合交通系統建設綜合避難疏散體系，優(yōu)化防災減災空間布局，合理劃定疏散和應急避難區(qū)，確保防災減災設施和應急行業(yè)能夠依托交通運輸功能實現災后正常運營。

3.2加強頂層設計

將各類防災減災納入國土空間總體規(guī)劃體系，理順彈性城市總體布局，調整城市空間結構，規(guī)避局部風險源，做好土地利用評價和科學選址，確保在各核心功能區(qū)形成以避險中心為骨干、避險點為支點的避險網絡。確保城市基本運營資源的供給，為突發(fā)社會治安事件中公民的基本生活質量提供保障。以完備的頂層設計做堅實的后盾 打好物質基礎，筑牢韌性城市的打造，推動產業(yè)信息化、智能化、創(chuàng)新化發(fā)展。在緊急情況下，通過智能物流和供應鏈管理系統、移動大數據跟蹤、識別等技術支持信息跟蹤和故障排除、在線服務、家庭辦公等方式支持社會物資的運行，實現正常的社會運行。

總而言之，為了落實國土空間總體規(guī)劃中的防災減災目標和措施，國土空間綜合防災減災規(guī)劃應納入國土空間規(guī)劃體系的專項規(guī)劃，形成與國土空間總體規(guī)劃緊密聯系、協調反饋、同步編制的綜合防災減災規(guī)劃體系。同時，應該清醒地認識到，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，災害風險的類型在不斷演變，城市防災減災的內涵也在不斷拓展，不同層次、不同空間尺度上的災害類型及其主要災害也會有所不同。因此，無論是在編制國土空間總體規(guī)劃時考慮防災減災，還是編制國土空間防災減災專項規(guī)劃，都應明確災害的主要類型和內容，以確保規(guī)劃的科學性和可操作性。例如，在城市群層面，可以從區(qū)域空間基礎設施系統和綜合交通系統兩個方面考慮區(qū)域聯合防控，提高城市群的韌性。各省區(qū)應明確土地和空間利用控制的防災要求，并針對不同類型的重點防治對象制定分類分區(qū)的防災手段。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，通過改善配套基礎設施和公共服務設施，提高安全和恢復力水平。

結語：

韌性城市是一個涵蓋多學科的綜合系統，涉及基礎設施、城市空間、交通、應急管控、大數據、互聯網等領域。本文僅就與城市規(guī)劃相關的彈性城市建設進行初步探討。在這場疫情中，公眾展現了有序、專業(yè)、專注的大局觀，支持韌性城市建設，增強了全民參與國土空間規(guī)劃。當重大事件發(fā)生時，更有利于提高城市的靈活應變能力，全民參與，共同維護一個美麗的城市大家園。

參考文獻：

[1]陳秉宇：南京審計大學公共管理學院勞動經濟學碩士，劉逗逗：蘇州大學東吳商學院區(qū)域經濟學碩士.透過疫情，探析韌性城市建設[N].江蘇經濟報，2020-03-19（B02）.

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